เจ้าหน้าที่ของรัฐ คือใคร ?

เจ้าหน้าที่ของรัฐ คือใคร ?

รองศาสตราจารย์ ดร. กิจบดี  ก้องเบญจภุช

กรณีฝ่ายค้านได้ส่งคำร้องให้ประธานสภาผู้แทนราษฎร เพื่อให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรส่งคำร้องดังกล่าว ให้กับศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่านายกรัฐมนตรี (พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา) เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือไม่ เพราะจะเกี่ยวข้องกับคุณสมบัติการเป็นนายกรัฐมนตรี ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 170 (4) ประกอบมาตรา 160 (6) และมาตรา 98 (15) และประธานสภาผู้แทนราษฎรได้ดำเนินการส่งเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญแล้ว

เรื่องนี้ดูเผิน ๆ ก็เหมือนว่าพรรคฝ่ายค้านหาเรื่อง ไม่มีอะไรน่าเป็นห่วง เพราะคณะกรรมการ  การเลือกตั้งก็ได้วินิจฉัยแล้ว นักกฎหมายของรัฐบาลก็ได้ให้ความเห็นไปแล้วว่าคุณสมบัติของพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ไม่ขัดรัฐธรรมนูญ และเมื่อถึงวันนี้ก็ได้รับโปรดเกล้าฯ ให้เป็นนายกรัฐมนตรี และแต่งตั้งคณะรัฐมนตรีเรียบร้อยแล้ว รอวันเข้าถวายสัตย์ปฏิญาณและแถลงนโยบาย ก็เข้าบริหารราชการแผ่นดินต่อไปได้

คอการเมืองทั้งหลายต่างวิเคราะห์กันว่า รัฐบาลมีเสียงปริ่มน้ำเช่นนี้จะบริหารราชการได้ยาวนานเท่าใด… ฝ่ายค้านก็เตรียมซักฟอกรัฐบาลในรูปแบบต่าง ๆ ทั้งในและนอกสภา… ไม่มีใครใส่ใจกับคำร้องฯ ที่รอศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยเรื่องคุณสมบัติของนายกรัฐมนตรีกันมากนัก… แต่สำหรับผู้เขียนเอง เห็นว่าเรื่องคำร้องดังกล่าวเป็นจุดสำคัญที่จะทำให้รัฐบาลอยู่หรือไป… ไม่ต่างจากรัฐบาลนายสมัคร สุนทรเวช รัฐบาลนายสมชาย วงศ์สวัสดิ์ เนื่องจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวข้อง มีดังนี้

มาตรา 170 ความเป็นรัฐมนตรีสิ้นสุด เฉพาะตัวเมื่อ…(4) ขาดคุณสมบัติ หรือมีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 160

มาตรา 160 รัฐมนตรีต้อง…(6) ไม่มีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 98

มาตรา 98 บุคคลผู้มีลักษณะดังต่อไปนี้ เป็นบุคคลต้องห้ามมิให้ใช้สิทธิ์สมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร…(15) เป็นพนักงานหรือลูกจ้างของหน่วยงานราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ หรือเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ

จากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา 170 (4) มาตรา 160 (6) และมาตรา 98 (15) สรุปได้ว่าบุคคลที่เป็นพนักงานหรือลูกจ้างของหน่วยงานราชการ หน่วยงานของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจ หรือเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ จะถูกเสนอชื่อเข้าชิงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีไม่ได้… หมายความว่า ขณะที่พรรคพลังประชารัฐ เสนอชื่อพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นผู้เข้าชิงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในนามพรรคพลังประชารัฐนั้น พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นนายกรัฐมนตรี… และการเป็นนายกรัฐมนตรีของพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชานั้น ถือว่าเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือไม่… ถ้าเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ก็จะขาดคุณสมบัติการเป็นนายกรัฐมนตรี… ซึ่งกรณีดังกล่าว คณะกรรมการการเลือกตั้งเคยวินิจฉัยแล้วว่าไม่ขัดรัฐธรรมนูญ… ที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาลก็ให้ความเห็นไว้เช่นเดียวกัน

ตามบทบัญญัติของพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และพระราชบัญญัติ จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ได้ให้คำจำกัดความ คำว่า “ เจ้าหน้าที่” และ “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” ไว้ดังนี้

พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5 ในพระราชบัญญัตินี้… “เจ้าหน้าที่” หมายความว่า บุคคล คณะบุคคล หรือนิติบุคคล ซึ่งใช้อำนาจหรือได้รับมอบ ให้ใช้อำนาจทางปกครองของรัฐ ในการดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใดตามกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการจัดตั้งขึ้นในระบบราชการรัฐวิสาหกิจ หรือกิจการอื่นของรัฐหรือไม่ก็ตาม

นอกจากมาตรา 5 ได้บัญญัติไว้ดังที่กล่าวมาแล้ว มาตรา 6 พระราชบัญญัติเดียวกัน ยังบัญญัติไว้อีกว่า “ให้นายกรัฐมนตรี รักษาการตามพระราชบัญญัตินี้ และให้มีอำนาจในการออกกฎกระทรวง และประกาศ เพื่อปฏิบัติการตามพระราชบัญญัตินี้”

ดังนั้น ตามบทบัญญัติ มาตรา 5 และมาตรา 6 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 “นายกรัฐมนตรี” เป็น “เจ้าหน้าที่”

ส่วน… พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 3 ในพระราชบัญญัตินี้… “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” หมายความว่า

• ข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง คณะบุคคล หรือผู้ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง
• คณะกรรมการวินิจฉัยข้อพิพาท คณะกรรมการหรือบุคคล ซึ่งมีกฎหมายให้อำนาจในการออกกฎ คำสั่ง หรือมติใด ๆ ที่มีผลกระทบต่อบุคคล และ
• บุคคลที่อยู่ในบังคับบัญชา หรือในกำกับดูแลของหน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตาม (1) หรือ (2)

จากบทบัญญัติในมาตรา 3 พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองดังกล่าว หมายความว่า ตั้งแต่นายกรัฐมนตรีไปจนถึงนักการภารโรง หรือลูกจ้างคนสุดท้ายขององค์การบริหารส่วนตำบล เป็นเจ้าหน้าที่และคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุด ก็รับวินิจฉัยคดีเกี่ยวกับการใช้อำนาจปกครองของนายกรัฐมนตรีเช่นกรณี นางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร โยกย้ายนายถวิล เปลี่ยนศรี ดังนั้น นายกรัฐมนตรีจะไม่เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐได้อย่างไร

บทความนี้ ผู้เขียนมีเจตนาที่จะบอกรัฐบาลว่าให้เตรียมตัวหรือหาวิธีการไว้บ้าง เพราะไม่รู้ว่าศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยออกมาเป็นอย่างไร… ศาลรัฐธรรมนูญมิใช่ที่ปรึกษากฎหมายจะให้ความเห็นอย่างไรก็ได้  ไม่มีผลผูกพัน เพียงแต่เอาตัวรอดไปวัน ๆ … แต่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยมีหลักกฎหมาย มีเหตุผลประกอบ และบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา 211 วรรคท้าย บัญญัติว่า “คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญให้เป็นเด็ดขาด มีผลผูกพันรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล องค์กรอิสระ และหน่วยงานของรัฐ” และอย่าหวังปาฏิหาริย์ทางกฎหมายอย่างในกรณีซุกหุ้นของนายทักษิณ ชินวัตร… เพราะรัฐธรรมนูญมาตรา 3 วรรคสอง บัญญัติว่า “รัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล องค์กรอิสระ และหน่วยงานของรัฐ ต้องปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และหลักนิติธรรม เพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประเทศชาติและความผาสุกของประชาชนโดยรวม”