นโยบายเศรษฐกิจสำคัญอย่างไร(11)

นโยบายเศรษฐกิจสำคัญอย่างไร(11)

โดย รศ.ดร สมศักดิ์ แต้มบุญเลิศชัย

โครงสร้างเศรษฐกิจของแต่ละประเทศ มักมีการเปลี่ยนแปลงไปตามกาลเวลา สำหรับประเทศไทย แต่ก่อนนี้ภาคการเกษตรมีความสำคัญมาก แต่ความสำคัญของภาคการเกษตร ทั้งในผลิตภัณฑ์มวลรวม การส่งออกและการจ้างงานมีสัดส่วนลดลง ต่อมา ภาคอุตสาหกรรมและภาคบริการมีความสำคัญมากขึ้น ในปัจจุบัน การเจริญเติบโตของเศรษฐกิจไทยต้องพึ่งพากิจกรรมของภาคบริการ โดยเฉพาะการท่องเที่ยวมาก ตั้งแต่ ปีค.ศ. 2020 เป็นต้นมา เศรษฐกิจไทยได้รับผลกระทบจากสถานการณ์ภายนอก มีอัตราการขยายตัวต่ำ แม้ในปีนี้จะมีการฟื้นตัวขึ้นมาบ้าง จากการขยายตัวของการท่องเที่ยว แต่สภาวะเศรษฐกิจโลกยังไม่ดี ประเทศคู่ค้าของเราส่วนมากยังมีการเจริญเติบโตในระดับต่ำ การส่งออกของประเทศจึงขยายตัวในอัตราต่ำ ในปัจจุบัน รัฐบาลยังจำเป็นต้องมีนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจ และช่วยเหลือประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากสภาวะตลาดโลก แต่ในระยะยาว โครงสร้างเศรษฐกิจ รวมทั้งขีดความสามารถในภาคเศรษฐกิจต่างๆ ต้องมีการปรับปรุงด้วยนโยบายทางเศรษฐกิจที่เหมาะสม ต่อจากนี้ จะกล่าวถึงนโยบายที่พึงมีในการพัฒนาเศรษฐกิจในภาคต่างๆ คือ ภาคเกษตร อุตสาหกรรม บริการ และเศรษฐกิจระหว่างประเทศโดยสังเขป

ภาคการเกษตร
ภาคการเกษตร ประกอบด้วยกิจกรรมหลายประเภท: การเพาะปลูก (ธัญญาหารและผลิตภัณฑ์อื่นๆ เช่น ผัก ผลไม้ และพืชไร่) การปศุสัตว์ การประมง และ การป่าไม้
แม้สัดส่วนของภาคการเกษตรในผลิตภัณฑ์ประชาชาติ และการส่งออกจะลดลงไปมาก แต่ภาคการเกษตรยังคงเป็นภาคเศรษฐกิจที่มีความสำคัญของประเทศ ทั้งทางด้านการผลิตพืชพันธุ์ธัญญาหาร เป็นแหล่งวัตถุดิบ และแรงงาน ภาคการเกษตรครอบครองพื้นที่กว้างขวาง มีประชาชนจำนวนมาก ผลิตภัณฑ์เกษตรบางชนิด เช่น ข้าว ยางพารา และผลไม้ สามารถสร้างรายได้เงินตราต่างประเทศจากการส่งออกไปจำหน่ายในต่างประเทศได้ดี
หากภาคการเกษตรมีการพัฒนาที่ดี จะเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนา ประเทศได้มาก ทั้งในแง่ส่งเสริมการบริโภค การลงทุน ยกระดับรายได้และชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนจำนวนมาก และส่งผลเชื่อมโยงต่อภาคอุตสาหกรรม และภาคบริการ ทำให้มีการพัฒนาเศรษฐกิจที่ดี
ปัญหาของภาคการเกษตรมีหลายประการ เช่น ปัญหาประสิทธิภาพการผลิต และการจำหน่าย คุณภาพมาตรฐานและราคาผลิตผลที่ไม่มีเสถียรภาพ ผลกระทบต่อทรัพยากรและระบบนิเวศน์ที่เกิดจากการตัดไม้ทำลายป่า การใช้ปุ๋ยเคมีและยาปราบศัตตรูพืชเกินขอบเขต ปัญหาการไม่มีที่ดินทำกินของตนเอง ตลอดจนปัญหาความยากจนดักดานของเกษตรกร
ในเวลาที่ผ่านมา สินค้าเกษตรของไทยบางชนิดมีการเปลี่ยนแปลงในทางดีขึ้น เช่น มีการปรับปรุงพันธุ์ข้าว ผลิตข้าวหอมมะลิมากขึ้น การปศุสัตว์ การจับสัตว์น้ำ การปลูกผักและผลไม้มีความหลากหลายมากขึ้น การแปรรูปผลิตผลการเกษตรและการขยายตัวของการส่งออก ทำให้ภาคการเกษตรมีผลิตภัณฑ์ชนิดต่างๆมากขึ้น
ในกรณีของยางพารา มีการวิจัยพัฒนา และขยายพื้นที่การเพาะปลูก ประกอบกับการลดปลูกยางของประเทศมาเลเซีย ทำให้ไทยก้าวขึ้นมาเป็นประเทศผู้ส่งออกยางอันดับหนึ่งของโลก แต่โดยทั่วไปแล้ว การลงทุนเพื่อวิจัยและพัฒนาสินค้าเกษตรของไทยยังมีน้อยมาก
รัฐบาลไทยทุกยุคทุกสมัย ล้วนให้ความสำคัญและพยายามพัฒนาภาคการเกษตร แต่ผลของการพัฒนายังไม่น่าพึงพอใจ คุณภาพและประสิทธิภาพในการผลิตของสินค้าเกษตรส่วนใหญ่ยังไม่ดี เกษตรกรจำนวนมากยังมีชีวิตความเป็นอยู่ที่ยากแค้น และมีหนี้สินมาก
ประเทศไทยเป็นผู้ส่งออกสำคัญของข้าวและยางพารา แต่มีการใช้งบประมาณพัฒนาคุณภาพและประสิทธิภาพในการผลิตข้าวและยางพาราน้อยมาก โดยเฉพาะเมื่อเทียบกับงบประมาณที่ได้ไปเพื่อการพยุงราคา ผลิตภัณฑ์อื่นๆในภาคการเกษตรส่วนใหญ่ก็ไม่มีการเพิ่มประสิทธิภาพในการผลิตและจำหน่าย การเติบโตของภาคการเกษตร ส่วนใหญ่เกิดจากการขยายพื้นที่ในการเพาะปลูก ส่งผลให้พื้นที่ป่าไม้ของประเทศลดลง
นโยบายเศรษฐกิจการเกษตรของรัฐบาลชุดต่างๆ ในเวลากว่าสองทศวรรษที่ผ่านมา เน้นหนักทางด้านการพยุงราคามากกว่าการส่งเสริมการเพิ่มประสิทธิภาพ ลดต้นทุน และปรับปรุงคุณภาพ ตัวอย่างเช่น นโยบายรับซื้อข้าวจากชาวนาในราคาที่สูงกว่าราคาตลาดมาก (ที่เรียกกันว่า”จำนำข้าว”) ซึ่งนอกจากทำให้ไม่มีการปรับปรุงประสิทธิภาพการผลิตข้าวแล้ว ยังทำให้รัฐบาลมีภาระทางการคลังมาก จนมีหนี้สินเป็นเวลานาน นโยบายประกันรายได้ที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน ที่ให้เกษตกรรับค่าชดเชยจากราคาที่ตํ่ากว่าต้นทุน ทำให้รัฐต้องเสียงบประมาณจำนวนมาก แต่เกษตรกร ก็ไม่ได้รับประโยชน์ด้านปรับปรุงประสิทธิภาพและคุณภาพการผลิต
ในการเลือกตั้งแต่ละครั้ง พรรคการเมืองต่างๆ มักมีนโยบายการหาเสียงที่เน้นทางด้านการพยุงราคาสินค้าเกษตร และช่วยเหลือเกษตรกร ในลักษณะต่างๆ แต่ไม่มีนโยบายที่จะพัฒนาขีดความสามารถของภาคการเกษตรที่จะทำให้เกษตรกรสามารถพึ่งตนเองได้ในระยะยาว นโยบายภาคการเกษตรที่พึงมี คือ นโยบายและมาตรการที่ทำให้การผลิตและการจำหน่ายสินค้าเกษตรมีประสิทธิภาพมากขึ้น เพื่อให้เกษตรกรมีรายได้มากเพียงพอ ไม่ต้องงอมืองอเท้า คอยรับความช่วยเหลือจากรัฐบาลตลอดเวลา อย่างไรก็ตาม มาตรการช่วยเหลือเกษตรกร โดยเฉพาะผู้ยากไร้ เช่นการประกันรายได้ ยังคงต้องมีอยู่ต่อไปอีกระยะหนึ่ง แต่ต้องค่อยๆลดลง และยกเลิกไปในที่สุด โดยทดแทนด้วยนโยบายที่เน้นการปรับปรุงคุณภาพ ลดต้นทุน และเพิ่มประสิทธิภาพ ที่จะทำให้เกษตรกรสามารถพึ่งตนเองได้ มีรายได้เพิ่มขึ้น และมีชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น ประเทศไทยมีดินฟ้าอากาศและที่ดินที่เหมาะกับการเกษตร หากรู้จักนำเทคโนโลยีที่เหมาะสมมาใช้ประโยชน์ สินค้าเกษตรหลายชนิดของไทย คงยังมีความได้เปรียบทางด้านต้นทุนเมื่อเทียบกับประเทศอื่น นโยบายพัฒนาภาคการเกษตร ครอบคลุมภารกิจหลายด้าน ทั้งการผลิต การจัดจำหน่าย การส่งเสริมการส่งออก การสร้างรายได้และการจ้างงาน ให้ความช่วยเหลือด้านเงินทุน การรวบรวมและเผยแพร่ข้อมูลข่าวสาร รวมทั้งการศึกษาวิจัยเพื่อพัฒนาสินค้า และแก้ปัญหาในแต่ละพื้นที่ ฯลฯ ในการนี้ หน่วยงานในภาครัฐและภาคเอกชน องค์กร มูลนิธิ สถาบัน การศึกษา วิจัย และองค์การระหว่างประเทศ ต่างมีบทบาท และประสานงานร่วมมือกันได้ นโยบายการผลิต ต้องส่งเสริมการผลิตสินค้าที่มีคุณภาพมาตรฐาน และมีวิธีผลิตที่มีประสิทธิภาพ ผลิตผลเกษตรแต่ละประเภทมีลักษณะและปัญหาการผลิตที่แตกต่างกัน การส่งเสริมผลิตภัณฑ์เกษตรแต่ละอย่าง จึงมีมาตรการที่แตกต่างกัน การผลิตในภาคการเกษตร ต้องมีความสอดคล้องกับความต้องการของตลาด เกษตรอินทรีย์ ผักผลไม้ปลอดสารพิษ กำลังเป็นที่ต้องการของผู้บริโภคที่ใส่ใจในการดูสุขภาพ ทั้งในและนอกประเทศ การส่งเสริมการทำเกษตรอินทรีย์และ ปลูกผักผลไม้ที่ไร้สารพิษ จึงเป็นสิ่งที่ควรให้ความสำคัญ ปัจจุบัน ไทยเป็นผู้ส่งออกสำคัญของข้าว และยางพารา แต่การปลูกข้าวของไทยมีผลผลิตต่อไร่ต่ำกว่าประเทศผู้ส่งออกข้าวคู่แข่งสำคัญในตลาดโลก นโยบายการผลิต ควรส่งเสริมการเพิ่มผลผลิต โดยพัฒนาวิจัยพันธุ์ข้าวที่มีคุณภาพและให้ผลผลิตต่อไร่สูง โดยอาจเริ่มต้นด้วย การทดลองปลูกในบางพื้นที่ แล้วเผยแพร่ขยายสู่พื้นที่อื่นๆ ในกรณีของยางพารา ไทยเป็นประเทศผู้ผลิตและส่งออกยางแปรรูปเบื้องต้นรายใหญ่ที่สุดของโลก ในเวลาที่ผ่านมา มีการใช้ยางธรรมชาติผลิตเป็นสินค้าอุตสาหกรรมประเภทต่างๆ มูลค่าการผลิตและส่งออกผลิตภัณฑ์ยางที่เป็นสินค้าอุตสาหกรรมเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง แต่การนำยางธรมชาติมาผลิตเป็นสินค้าอุตสาหกรรม ยังคิดเป็นสัดส่วนน้อยเมื่อเทียบกับประมาณยางธรรมชาติที่ผลิตได้ การมีสัดส่วนการใช้ยางธรรมชาติมาผลิตสินค้าอุตสาหกรรมมในระดับตํ่านั้น อาจเป็นเพราะผู้ส่งออกยางพารารายใหญ่ ส่วนมากสนใจการส่งออกยางพาราในรูปยางแปรรูปเบื้องต้น และรัฐบาลยังไม่มีนโยบายชัดเจนในการพัฒนาผลิตภัณฑ์ยางที่เป็นสินค้าอุตสาหกรรม ถึงปัจจุบัน ประเทศไทยจึงยังคงเป็นผู้ส่งออกยางแปรรูปเบื้องต้นจำนวนมากให้แก่ประเทศอื่นผลิตเป็นสินค้าอุตสาหกรรม

วัตถุดิบเป็นปัจจัยสำคัญในการผลิตสินค้าอุตสาหกรรม ประเทศไทยมียางพาราที่อุดมสมบูรณ์ มีข้อได้เปรียบในการพัฒนาผลิตภัณฑ์ยางที่เป็นสินค้าอุตสาหกรรม หากมีนโยบายและมาตรการที่เหมาะสมแล้ว ประเทศไทยน่าจะสามารถเป็นผู้ผลิตและส่งออกสินค้าผลิตภัณฑ์ยางขั้นปลายนํ้าที่สำคัญของโลกได้
สิ่งที่น่ายินดีก็คือ ในกว่าทศวรรษที่ผ่านมา มีบริษัทต่างประเทศในอุตสาหกรรมผลิตภัณฑ์ยาง มาลงทุนตั้งโรงงานในประเทศไทย ทำให้เราสามารถผลิตและส่งออกผลิตภัณฑ์ยางอุตสาหกรรมได้มากขึ้น อย่างไรก็ตาม แต่นโยบายส่งเสริมการใช้ยางธรรมชาติมาผลิตเป็นสินค้าอุตสาหกรรม ยังมีความสำคัญและจำเป็นที่ควรให้ความสนใจ
สำหรับสินค้าการเกษตรอื่น นโยบายการส่งเสริมการเพิ่มผลผลิต ก็มีความสำคัญ สำหรับผลิตภัณฑ์เกษตรที่เป็นวัตถุดิบในการแปรรูปเป็นสินค้าอุตสาหกรรมต่อเนื่องหรือสินค้าขั้นปลายน้ำนั้น การศึกษาวิจัยในด้านต่างๆ เช่น ปัญหาและข้อจำกัดทางด้านเทคโนโลยี คุณภาพและมาตรฐานผลิตภัณฑ์ สภาวะตลาดของสินค้าอุตสาหกรรม แต่ละอย่าง ก็ควรมีการศึกษาและกำหนดนโยบายการส่งเสริมที่เหมาะสม
น้ำเป็นปัจจัยการผลิตที่สำคัญในการเกษตร รัฐบาลควรมีนโยบายการบริหารจัดการน้ำที่เหมาะสม ควรมีการเก็บกักน้ำในฤดูที่มีนํ้ามาก ไว้ใช้ในช่วงฤดูที่นํ้าขาดแคลน และมีวิธีการใช้น้ำอย่างมีประสิทธิภาพ ในช่วงทศวรรษ 1960 ประเทศไทยมีการสร้างเขื่อนชลประทานหลายแห่ง แต่การกระจายนํ้าเพื่อใช้ในไร่นาตามพื้นที่ ยังไม่มีประสิทธิภาพมากนัก หน่วยงานของกระทรวงเกษตรโดยเฉพาะกรมชลประทาน ควรมีการศึกษาและพัฒนาระบบการบริหารจัดการนํ้าเพื่อให้การเก็บกักน้ำ และการใช้น้ำมีประสิทธิภาพมากขึ้น
การรับซื้อผลิตผลเกษตร ควรมีความเป็นธรรม ไม่มีการกดราคา โดยทั่วไป ในช่วงที่ผลิตผลออกสู่ตลาดพร้อมๆกันในปริมาณมาก พ่อค้าจะกดราคารับซื้อ เช่น หลังการเก็บเกี่ยวข้าว อุปทานมีมาก ตลาดมีข้าวมาก พ่อค้ารับซื้อข้าวมีอำนาจต่อรองสูง จึงพยายามกดราคารับซื้อข้าว ข้าวจะมีราคาต่ำ ในกรณีเช่นนี้ หน่วยงานของรัฐบาล เช่น องค์การตลาดเพื่อเกษตรกร(อตก.) ควรเข้าไป มีบทบาทในการรับซื้อข้าวเพื่อเพิ่มอุปสงค์หรือความต้องการข้าวในตลาด ราคาข้าวก็จะสูงขึ้น และมีส่วนทำให้พ่อค้าไม่สามารถกดราคาข้าวจนตํ่าเกินไป
การรับซื้อข้าวของอตก. ไม่เป็นการขัดแย้งกับกลไกตลาด เมื่อรับซื้อข้าวมาแล้ว หากมีช่องทางในการระบายข้าวออกสู่ตลาดที่เหมาะสม เช่น นำข้าวมาแบ่งบรรจุ แล้วขายให้ร้านค้าในเมือง หรือเก็บไว้ขายในเวลาต่อไปเมื่ออุปทานข้าวในตลาดมีน้อยลง การรับซื้อข้าวของอตก. ในลักษณะนี้ จะมีผลบรรเทาสภาวะอุปทานข้าวหลังฤดูการเก็บเกี่ยวที่มีข้าวจำนวนมากในเขตชนบท ซึ่งทำให้ข้าวมีราคาตํ่าได้ในระดับหนึ่ง
นอกจากข้าวแล้ว ผลิตผลการเกษตรอื่นๆ เช่น หอม กระเทียม และผลไม้ชนิดต่างๆ ซึ่งแต่ละชนิดมีการออกสู่ตลาดในเวลาที่แตกต่างกัน ก็สามารถทำในลักษณะเดียวกันได้
การระบายผลิตภัณฑ์เกษตรออกสู่ตลาด ทั้งการขายภายในประเทศและส่งออกไปตลาดต่างประเทศ หน่วยงานที่สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ และกระทรวงพาณิชย์ รวมทั้งองค์การในภาครัฐและภาคเอกชนอื่นๆ ต่างก็มีบทบาทได้
ในการระบายผลิตผลทางการเกษตร ข้อมูลข่าวสาร ทางการตลาด มีความสำคัญ กระทรวงพาณิชย์มีหน้าที่รวบรวมเผยแพร่ข่าวสารข้อมูลการตลาด พิจารณาสภาวะเศรษฐกิจตลาดโลก โดยเฉพาะในประเทศคู่ค้าที่สำคัญ การเคลื่อนไหวของราคา กฎหมาย กฎระเบียบ มาตรฐานในการค้าโลก และข้อกำหนดของประเทศผู้นำเข้า ความเคลื่อนไหวของประเทศคู่แข่ง ฯลฯ แล้วนำข้อมูลข่าวสารเหล่านี้ เผยแพร่ให้พ่อค้าผู้ส่งออก ผู้รับซื้อและจำหน่ายสินค้าเกษตร และเกษตรกรผู้ผลิต ตลอดจนหน่วยงานทั้งในภาครัฐและภาคเอกชนที่มีส่วนเกี่ยวข้อง ในปัจจุบัน เทคโนโลยีการสื่อสารมีความก้าวหน้า การรวบรวมและเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารสามารถทำได้โดยสะดวก ข้าราชการในกระทรวงพาณิชย์และในหน่วยงานอื่นๆ ควรติดตามสภาวะตลาดของสินค้าเกษตรต่างๆ โดยเฉพาะสินค้าที่มีความสำคัญตลอดเวลา และมีการเผยแพร่อย่างรวดเร็วและเหมาะสม
นอกจากข่าวสารข้อมูลในตลาดส่งออก การรวบรวมข่าวสารข้อมูลของการจัดจำหน่ายสินค้าเกษตรต่างๆในประเทศ ก็มีความสำคัญ เจ้าหน้าที่ของกระทรวงพาณิชย์ กระทรวงเกษตร และหน่วยงานอื่นๆ ทั้งในภาครัฐและเอกชน ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการค้าขายสินค้าเกษตร ควรร่วมมือประสานงานกันในการรวบรวมข้อมูล ศึกษาสภาวะตลาดของสินค้าเกษตร โดยเฉพาะสินค้าเกษตรที่สำคัญ และเผยแพร่ข่าวสารข้อมูลนั้นอย่างมีประสิทธิภาพ
การลดความยากจน การสร้างงาน สร้างรายได้ สร้างโอกาส และสร้างความสามารถในการแข่งขันให้แก่เกษตรกร โดยเฉพาะเกษตรกรผู้ยากไร้ในเขตชนบท เป็นนโยบายสำคัญที่จะทำให้ประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศมีความเป็นอยู่ที่ดี
นโยบายการพัฒนาชนบทและการแก้ไขปัญหาความยากจน ซึ่งเกี่ยวข้องกับการพัฒนาภาคการเกษตร จะกล่าวถึงในตอนต่อไป