การพัฒนาประเทศ(2)

การพัฒนาประเทศ(2)

รศ.ดร.สมศักดิ์ แต้มบุญเลิศชัย

นโยบายเศรษฐกิจ(ต่อ)

การวางแผนเศรษฐกิจและสังคม

ประเทศต่างๆ มักมีการจัดทำแผนการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมเป็นระยะๆ เช่น มีแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมห้าปี แต่บางประเทศมีการจัดทำแผนฯ ที่มีระยะเวลายาวขึ้น เช่น แผนพัฒนาประเทศ 20 ปี ซึ่งแสดงถึงวิสัยทัศน์และยุทธศาสตร์ในการพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคมในระยะยาว โดยทั่วไป แผนพัฒนาประเทศ จะพูดถึงทิศทางการพัฒาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ ชี้ให้เห็นปัญหาที่ต้องเผชิญ วิธีการแกัไข และสิ่งที่ควรให้ความสำคัญในการดำเนินนโยบาย

 

ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม จะมีการกำหนดเป้าหมายต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจและสังคม เช่น อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจ การนำเข้าและส่งออกในสินค้าและบริการ การใช้จ่ายในการลงทุน และการบริโภค การสร้างสิ่งสาธารณูปโภคและสินค้าสาธารณะต่างๆ การพัฒนาวิทยาศาสตร์เทคโนโลยี ทรัพยากรมนุษย์ การพัฒนาภาคเกษตร อุตสาหกรรม บริการ และการจัดสรรทรัพยากรของประเทศในลักษณะอื่นๆ

 

ในประเทศที่ใช้ระบบเศรษฐกิจสังคมนิยม ที่มีการวางแผนจากส่วนกลาง มีการกำหนดเป้าหมายชัดเจน และระบุรายละเอียดการปฏิบัติในเรื่องต่างๆ ทั้งยังมีการตรวจสอบผลการปฎิบัติงานและความคืบหน้าว่า มีการปฏิบัติตามแผนที่กำหนดไว้หรือไม่อย่างไร ส่วนประเทศที่ใช้ระบบเศรษฐกิจตลาด แม้จะมีการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม แต่ก็เป็นแผนในลักษณะชี้นำ ไม่ได้ระบุรายละเอียดมากนัก หน่วยงานของรัฐบาลต่างๆอาจไม่ทำตามหรือไม่ปฏิบัติตามแผนอย่างเคร่งครัด

 

อย่างไรก็ดี ในประเทศเศรษฐกิจระบบตลาด แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ก็มีความสำคัญต่อการพัฒนาประเทศเช่นกัน นโยบายที่ถูกกำหนดไว้ในแผน หากนำสู่การปฏิบัติได้ ก็จะเป็นผลดีต่อการพัฒนาประเทศ ตัวอย่างของนโยบายที่มีการระบุไว้ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของไทย ที่เอื้อประโยชน์ต่อการพัฒนาประเทศมาก ก็มี เช่น การส่งเสริมการลงทุนภาคเอกชน และการพัฒนาสิ่งสาธารณูปโภคในแผนพัฒนาฯ ฉบับที่หนึ่ง (ค.ศ. 1961-1966) การส่งเสริมอุตสาหกรรมส่งออกในแผนพัฒนาฯฉบับที่สาม (ค.ศ. 1972-1976) แผนพัฒนาพื้นที่ชาย ฝั่งทะเลตะวันออกในแผนพัฒนาฯฉบับที่ห้า (ค.ศ. 1982-1986) เป็นต้น

 

ในปัจจุบัน วิทยาศาสตร์เทคโนโลยีมีความเจริญก้าวหน้า การพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี และพัฒนากำลังคนให้มีความสามารถในกาาใช้เทคโนโลยีให้เป็นประโยชน์ การปรับโครงสร้างภาคเศรษฐกิจต่างๆ เพื่อให้มีประสิทธิภาพ และมีความสามารถในการแข่งขัน เป็นสิ่งที่มีความจำเป็น แต่รัฐบาลไทยชุดปัจจุบัน กลับไม่ค่อยให้ความสนใจกับนโยบายเหล่านี้ ในแผนพัฒนาฯฉบับที่ 13 (ค.ศ. 2023 -2027) ที่ใช้อยู่ในป๊จจุบัน ก็ไม่ได้ระบุรายละเอียด นโยบายการปรับโครงสร้างอย่างชัดเจน ยังไม่เป็นที่แน่ชัดว่า การพัฒนาวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี กำลังคน และการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจภาคต่างๆของประเทศไทย จะมีนโยบายอย่างไรในแผนพัฒนาฯฉบับต่อไป

 

ในประเทศไทย มีการจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจ (ต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็นแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม) ตั้งแต่ปี ค.ศ. 1961 ส่วนใหญ่เป็นแผนห้าปี แต่สิ่งที่ระบุไว้ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม อาจไม่ได้นำสู่การปฏิบัติ เนื่องจากมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลบ่อย และรัฐบาลที่ขึ้นมา บริหารประเทศใหม่ อาจมีนโยบายแตกต่างกับสิ่งที่ระบุในแผนพัฒนา นอกจากนี้ เศรษฐกิจไทยเป็นเศรษฐกิจเปิดที่ต้องพึ่งพาการค้าและการลงทุนต่างประเทศในสัดส่วนสูง เมื่อเศรษฐกิจโลกเปลี่ยนแปลงประเทศไทยก็ต้องได้รับผลกระทบ เป้าหมายที่ระบุไว้ในแผนพัฒนา ก็อาจทำไม่ได้ และต้องมีการปรับปรุงหรือเปลี่ยนแปลงนโยบายไปตามสถานการณ์ นอกจากนั้น หน่วยงานต่างๆของรัฐบาลไม่มีข้อผูกพันที่จะต้องปฏิบัติตามแผนพัฒนาฯ อย่างเคร่งครัด นโยบายที่ระบุไว้ในแผนจึงไม่ได้นำสู่การปฏิบัติ แต่กลับมีนโยบายที่ไม่ได้มีการระบุไว้ในแผนพัฒนาถูกนำมาปฏิบัติ เป็นจำนวนมาก

 

เมื่อประมาณสิบปีก่อน รัฐบาลพลเอกประยุทธ์ ได้มีการกำหนดแผนยุทธศาสตร์ประเทศ 20 ปี และมีความคิดที่จะให้หน่วยงานต่างๆของรัฐบาล มีภาระผูกพันปฎิบัติตามแผนยุทธศาสตร์ แต่ในที่สุด สิ่งที่มีการระบุไว้ในแผนยุทธศาสตร์ส่วนใหญ่ไม่ได้นำมาสู่การปฏิบัติ รัฐบาลชุดต่อจากนั้น ก็ดูเหมือนไม่สนใจแผนยุทธศาสตร์ 20 ปีแต่อย่างใด ทั้งยังมีนโยบายหลายอย่างที่ได้รับปากกับประชาชนในระหว่างการเลือกตั้ง แต่ไม่มีในแผนการพัฒนา ถูกเลือกมาปฏิบัติ

 

การมีแผนยุทธศาสตร์ประเทศระยะยาว แสดงถึงวิสัยทัศน์ในทิศทางการพัฒนาประเทศในอนาคตว่า ควรมีแนวทางในอย่างไร แต่อย่างไรก็ตาม แผนพัฒนาหรือแผนยุทธศาสตร์ระยะยาว แม้แสดงถึงแนวทางที่พึงปรารถนาในการพัฒนาประเทศในระยะยาวได้ แต่ไม่ควรกำหนดให้หน่วยงานต่างๆของรัฐบาล มีภาระผูกพัน ที่จำเป็นต้องปฎิบัติตามแผนอย่างเคร่งครัด ในปัจจุบัน เทคโนโลยีมีการพัฒนารวดเร็ว สถานการณ์เศรษฐกิจ สังคม และการเมืองโลกเปลี่ยนแปลงตามกาลเวลา ในแต่ละปี มีสินค้าและบริการใหม่ๆ เกิดขึ้นจำนวนมาก ในโลก เกิดเหตุการณ์หลายอย่างที่ไม่มีผู้ใดคาดคิดมาก่อน แผนยุทธศาสตร์ที่มีนโยบายและมาตรการที่มีรายละเอียดมาก และบังคับให้หน่วยงานต่างๆของรัฐบาล ต้องปฏิบัติตามแผนอย่างเคร่งครัด จึงไม่ควรทำ

 

ในการจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจละสังคม การมีข้อมูลและสถิติที่ถูกต้องเป็นสิ่งสำคัญ ในบางประเทศ รวมทั้งประเทศไทย หน่วยงานจัดทำแผนพัฒนาเป็นผู้รวบรวมข้อมูลการขยายตัวเศรษฐกิจ ที่วัดโดยขนาดผลิตภัณฑ์มวลรวมของประเทศ (GDP) และพยากรณ์อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจในเวลาข้างหน้า โดยประเมินจากค่าใช้จ่ายการลงทุนการบริโภคในภาคเอกชน การใช้จ่ายลงทุนรัฐบาล และแนวโน้มการนำเข้าส่งออกในสินค้าบริการ และการลงทุนจากต่างประเทศ

 

สถิติข้อมูลการขยายตัว และการคาดคะเนแนวโน้มทางเศรษฐกิจมักได้รับความสนใจจากภาคธุรกิจและประชาชนมาก และอาจมีผลกระทบต่อการตัดสินใจลงทุนและบริโภคของเขา โดยทั่วไป รัฐบาลจะไม่แทรกแซงการจัดทำสถิติการขยายตัว และการพยากรณ์แนวโน้มทางเศรษฐกิจ แต่ในประเทศไทย รัฐบาลบางชุด อาจเข้าแทรกแซงการจัดทำ และการประกาศตัวเลขการขยายตัวและ คาดคะเนแนวโน้มทางเศรษฐกิจ โดยพยายามให้มีการแสดงตัวเลขที่ดีเกินกว่าความเป็นจริง เพื่อ“สร้างความมั่นใจ”แก่ธุรกิจ ประชาชน และเพื่ออวดอ้างผลงานจากนโยบายรัฐบาล พฤติกรรมเช่นนี้ ส่งผลเสียหายต่อประเทศมาก โดยเฉพาะเมื่อความไม่ชอบมาพากลของรัฐบาล ที่ว่านี้ ถูกเปิดเผยออกมา

 

ในประเทศไทย หน่วยงานที่จัดทำแผนการพัฒนาเศรษฐกิจ คือ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ หรือที่เรียกกันว่า“สภาพัฒน์” สภาพัฒน์ฯยังมีบทบาทหน้าที่ในการประเมินความเป็นไปได้ของโครงการของรัฐบาล โดยเฉพาะโครงการลงทุนหรือการจัดซื้อจัดจ้างที่ใช้เงินมาก แต่ก็มีพรรคการเมืองที่เปลี่ยนชื่อพรรคหลายครั้งจากการถูกยุบพรรค เมื่อได้เป็นรัฐบาล ก็ไม่สนใจที่จะมอบหมายให้สภาพัฒน์ฯทำการศึกษาความเป็นไปได้ และความเหมาะสมของโครงกา ทั้งยังไม่สนใจคำท้วงติงของสภาพัฒน์ฯว่า การลงทุนหรือการจัดซื้อของรัฐบาลในโครงการเหล่านั้นไม่คุ้มค่า และไม่มีความเหมาะสม ดังที่เห็นได้จากการซื้อเครื่องบินของบริษัทการบินไทยหลายปีก่อนที่สภาพัฒน์ไม่เห็นด้วย แต่มีมติคณะรัฐมนตรีทำการจัดซื้อ ทำให้บริษัทการบินไทยต้องประสบกับการขาดทุนตั้งแต่นั้นเป็นต้นมา

 

การจัดหาสินค้าสาธารณะ

สินค้าสาธารณะ คือ สินค้าและบริการที่ทุกคนสามารถใช้ได้ โดยไม่ต้องถูกเรียกเก็บเงินหรือค่าใช้จ่ายในการใช้ ทุกคนสามารถใช้สินค้าหรือบริการนั้นได้โดยไม่ถูกกีดกัน ในระบบเศรษฐกิจเสรี ผู้ผลิตภาคเอกชน มักไม่สนใจผลิตสินค้าสาธารณะ เพราะเขาไม่สามารถตามเก็บเงินค่าใช้ สินค้าบริการที่ผลิตและจำหน่ายได้ครบถ้วน หรือไม่สามารถเก็บเงินค่าสินค้าและบริการได้คุ้มค่ากับการลงทุน

 

ในประเทศต่างๆ รัฐบาลมีหน้าที่ดูแลสวัสดิภาพของประชาชน สินค้าและบริการที่จำเป็นต่อชีวิตและการพัฒนาประเทศ ถ้าธุรกิจและบุคคลภาคเอกชนไม่ยินดีที่จะทำการผลิต รัฐบาลก็ต้องจัดให้

 

สินค้าสาธารณะมีอยู่หลากหลาย เช่น กิจกรรมการป้องกันประเทศ การคุ้มครองความปลอดภัย การคมนาคมขนส่ง ระบบการป้องกันภัยพิบัติทางธรรมชาติ ข้อมูลข่าวสารที่มีประโยชน์ต่อการพัฒนาประเทศและต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน

 

ในประเทศที่ใช้ระบบเศรษฐกิจเสรี โดยเฉะาะในประเทศที่พัฒนาแล้ว สินค้าสาธารณะบางอย่าง เข่น ไฟฟ้า น้ำประปา การศึกษา สาธารณสุข ระบบการขนส่งคมนาคม อาจมีภาคเอกชนเป็นผู้จัดทำ โดยสามารถเก็บเงินที่คุ้มค่ากับการลงทุนได้ แต่ประเทศกำลังพัฒนาส่วนใหญ่ สินค้าสาธารณะที่เป็นสิ่งสาธารณูปโภค เช่น ถนน ไฟฟ้า น้ำประปา และระบบสื่อสารคมนาคมมักเป็นภาระของรัฐบาล เนื่องจากกิจการในภาคเอกชนไม่มีเครื่องมือตามเก็บค่าบริการหรือค่าใช้สินค้าได้ครบถ้วน ยกเว้นในบางกรณี เช่น ไฟฟ้าและนํ้าประปาที่มีมาตรวัด และทางด่วนที่เก็บค่าบริการได้

 

นอกจากสิ่งสาธารณูปโภคแล้ว ยังมีสินค้าสาธารณะในลักษณะอื่นๆ เช่น การศึกษาขั้นพื้นฐานที่ผู้เรียนไม่ต้องเสียค่าเล่าเรียน เด็กนักเรียนกินอาหารกลางวันในโรงเรียนที่รัฐบาลจัดให้ ได้รับหนังสือและตำราที่รัฐบาลแจกจ่ายให้ฟรี สวนสาธารณะที่ไม่เก็บเงินค่าเข้า โดยค่าใช้จ่ายต่างๆ เบิกมาจากงบประมาณของรัฐบาล

 

ในการพัฒนาวิทยาศาสตร์เทคโนโลยี ความรู้และเทคโนโลยีใหม่ๆได้มาจากการวิจัยพัฒนา แต่การวิจัยและพัฒนาต้องเสียค่าใช้จ่ายมาก การวิจัยขั้นพื้นฐานส่วนใหญ่ไม่สามารถแปลงออกมาเป็นสินค้าบริการที่ขายได้ แต่วิทยาศาสตร์และการวิจัยขั้นพื้นฐาน เป็นรากฐานของการวิจัยประยุกต์ที่นำมาใช้ผลิตเป็นสินค้าบริการได้ นอกจากนั้น การวิจัยประยุกต์บางอย่าง กว่าจะทำได้สำเร็จต้องลงทุนมากและอาจต้องประสบกับความล้มเหลว หรือต้องใช้เวลานาน กว่าจะทำสำเร็จได้ เมื่อวิจัยและพัฒนาแล้ว นำมาผลิตเป็นสินค้าและบริการขายออกสู่ตลาดได้ ก็อาจมีคนเลียนเแบบ โดยอาศัยเทคโนโลยีที่ได้ค้นพบมาแล้ว ด้วยเหตุนี้ การวิจัยขั้นพื้นฐานและการวิจัยประยุกต์บางอย่าง ธุรกิจภาคเอกชนอาจไม่นิยมทำ รัฐบาลจึงต้องเป็นผู้จัดทำการวิจัยพัฒนาในลักษณะนี้

 

เพื่อส่งเสริมการทำวิจัยพัฒนาทางวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี ที่เป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาประเทศ โดยเฉพาะการวิจัยในขั้นพื้ฐาน ที่ต้องลงทุนมาก และการวิจัยประยุกต์บางอย่าง ที่มีผลตอบแทนไม่ชัดเจน ในบางประเทศ จึงจัดสรรงบประมาณอุดหนุนการทำวิจัยขั้นพื้นฐานให้หน่วยงานการทำวิจัยพัฒนาและมหาวิทยาลัยในแต่ละปีเป็นเงินจำนวนมาก นอกจากนั้น ยังมีระบบการสร้างแรงจูงใจให้แก่การทำวิจัยพ้ฒนาแก่ธุรกิจเอกชนด้วยการคุ้มครองสิทธิทรัพย์สินทางปัญญา โดยการให้สิทธิบัตรแก่ผู้ผลิตสินค้าใหม่ ให้เขามีสิทธิ์จำหน่ายสินค้านั้นแต่ผู้เดียว และห้ามไม่ให้ผู้อื่นผลิตและขายสินค้าชนิดเดียวกันนี้ในระยะเวลาหนึ่ง แต่ประเทศกำลังพัฒนาจำนวนมาก ยังไม่มีกฎหมายคุ้มครองสิทธิทรัพย์สินทรัพย์สินทางปัญญา หรือแม้มีอยู่ แต่ไม่มีการบังคับใช้ที่เข้มงวด หน่วยงานของรัฐบาลจึงมีหน้าที่จัดทำการวิจัยพื้นฐานและการวิจัยประยุกต์บางอย่าง ที่มีความสำคัญ แต่ธุรกิจเอกชนไม่ยอมทำ

 

นอกจากนั้น ในประเทศพัฒนาแล้ว ยานอวกาศออกไปนอกโลก ซึ่งต้องจ่ายเงินจำนวนมาก และไม่ได้รับผลตอบแทนที่เป็นตัวเงินใดๆเลยในระยะสั้น ไม่มีกิจการเอกชนใดยอมลงทุนทำกิจกรรมเหล่านี้ ในกรณีนี้ รัฐบาลก็ต้องเป็นคนทำ

 

การวิจัยขั้นพื้นฐานและกิจกรรมสำรวจต่างๆ ที่ไม่ได้รับผลตอบแทนที่คุ้มค่ากับการลงทุนโดยรัฐบาลเป็นผู้ทำนี้ อาจถือเป็นสินค้าสาธารณะรูปแบบหนึ่ง แม้ไม่ใช่ว่าทุกคนอยากมีความรู้ความสามารถที่จะนำไปใช้ประโยชน์ได้ แต่ก็ไม่มีการกีดกันผู้ที่จะนำผลการวิจัยนี้ไปประโยชน์และต่อยอดแต่อย่างไร