บราซิล อินเดีย และเกมถ่วงดุลจากภายใน: จุดทดสอบอนาคตของ BRICS
บราซิล อินเดีย และเกมถ่วงดุลจากภายใน: จุดทดสอบอนาคตของ BRICS
ศาสตราจารย์ พลโท ดร.สมชาย วิรุฬหผล
วิเคราะห์การเมืองภายใน BRICS และการแข่งขันเชิงยุทธศาสตร์ระหว่างสหรัฐฯ กับจีน
บทนำ
การเลือกตั้งประธานาธิบดีบราซิลมีความหมายมากกว่าการเปลี่ยนรัฐบาลในประเทศเศรษฐกิจใหญ่ของลาตินอเมริกา เพราะบราซิลเป็นหนึ่งในสมาชิกผู้ก่อตั้ง BRICS และมีบทบาทเชื่อมโยงโลกกำลังพัฒนาเข้ากับระบบเศรษฐกิจระหว่างประเทศ หากบราซิลขยับเข้าใกล้สหรัฐฯ มากขึ้น ขณะที่อินเดียยังพยายามรักษาอิสระทางยุทธศาสตร์และถ่วงดุลอิทธิพลของจีน คำถามสำคัญจึงไม่ใช่เพียงว่า BRICS จะขยายตัวต่อไปหรือไม่ แต่คือกลุ่มจะสามารถสร้างความร่วมมือที่มีผลจริงได้มากเพียงใด เมื่อสมาชิกมีผลประโยชน์แตกต่างกัน
ข้อเสนอหลักของบทความนี้คือ BRICS อาจไม่จำเป็นต้องแตกแยกหรือมีสมาชิกถอนตัวจึงจะอ่อนแรงลงได้ ความแตกต่างภายในอาจทำให้โครงการที่มีนัยทางยุทธศาสตร์สูง โดยเฉพาะการลดการพึ่งพาดอลลาร์และการสร้างโครงสร้างการเงินทางเลือก เดินหน้าได้ช้าลง มีขอบเขตจำกัด หรือเหลือเพียงความร่วมมือแบบสมัครใจและรายคู่ อย่างไรก็ตาม ต้องแยกการวิเคราะห์เชิงความเป็นไปได้นี้ออกจากข้อเท็จจริงที่ยืนยันแล้ว และไม่ควรสรุปว่าบราซิลหรืออินเดียเป็นเครื่องมือของสหรัฐฯ โดยอัตโนมัติ
- บทเรียนจากฌาอีร์ โบลโซนาโร: ใกล้ชิดทรัมป์ แต่ไม่อาจละเลยจีน
รัฐบาลฌาอีร์ โบลโซนาโร (Jair Bolsonaro) ระหว่างปี 2019–2022 มีความใกล้ชิดทางการเมืองและอุดมการณ์กับโดนัลด์ ทรัมป์ ทั้งในเรื่องชาตินิยม การต่อต้านฝ่ายซ้าย และความร่วมมือด้านความมั่นคง แต่ความใกล้ชิดดังกล่าวไม่ได้ทำให้บราซิลตัดความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจกับจีน หรือถอนตัวจาก BRICS
บทเรียนสำคัญคือ นโยบายต่างประเทศของบราซิลถูกจำกัดด้วยโครงสร้างผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ จีนเป็นตลาดสำคัญสำหรับสินค้าโภคภัณฑ์ของบราซิล เช่น ถั่วเหลือง แร่เหล็ก และสินค้าเกษตรอื่น ๆ การลดความสัมพันธ์กับจีนอย่างรุนแรงจึงอาจกระทบผู้ส่งออก เกษตรกร และธุรกิจในประเทศ แม้ผู้นำจะมีจุดยืนทางการเมืองใกล้ชิดวอชิงตันก็ตาม
กรณีโบลโซนาโรผู้พ่อจึงเตือนให้ระวังการอนุมานว่า หากฟลาวิโอ โบลโซนาโรขึ้นเป็นประธานาธิบดี บราซิลจะหันไปอยู่ข้างสหรัฐฯ ในทุกประเด็น สิ่งที่อาจเปลี่ยนคือระดับความสำคัญที่รัฐบาลให้กับความร่วมมือกับสหรัฐฯ โดยเฉพาะด้านความมั่นคง เทคโนโลยี และแร่สำคัญ มากกว่าการตัดขาดจากจีนหรือออกจาก BRICS ทันที
- ฟลาวิโอ โบลโซนาโร: ความใกล้ชิดกับสหรัฐฯ ภายใต้ข้อจำกัดของบราซิล
หากรัฐบาลฟลาวิโอให้ความสำคัญกับความสัมพันธ์กับสหรัฐฯ มากขึ้น ย่อมมีโอกาสเห็นการขยายความร่วมมือด้านความมั่นคง การลงทุน และห่วงโซ่อุปทานแร่สำคัญ ซึ่งสอดคล้องกับความพยายามของวอชิงตันในการลดความเสี่ยงจากการพึ่งพาจีนในอุตสาหกรรมยุทธศาสตร์ แต่ความใกล้ชิดทางการเมืองไม่ใช่หลักประกันว่าผลประโยชน์ของสองประเทศจะตรงกันทุกเรื่อง
บราซิลต้องการดึงดูดการลงทุนและเพิ่มมูลค่าการผลิตภายในประเทศ ไม่ใช่เพียงส่งออกวัตถุดิบให้มหาอำนาจนำไปแปรรูป ขณะเดียวกัน ภาคธุรกิจยังต้องการเข้าถึงตลาดจีน การตัดสินใจของรัฐบาลจึงต้องคำนึงถึงผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจภายในประเทศ ตลอดจนรัฐสภา กลุ่มผู้ผลิต และแรงกดดันจากสังคม
ด้วยเหตุนี้ สมมติฐานที่สมเหตุสมผลกว่าการคาดการณ์ว่าบราซิลจะเปลี่ยนข้างโดยสิ้นเชิง คือบราซิลอาจปรับน้ำหนักนโยบายให้ใกล้สหรัฐฯ มากขึ้นในบางสาขา แต่ยังรักษาความสัมพันธ์กับจีนไว้ในสาขาที่จำเป็นต่อเศรษฐกิจของตน ผลลัพธ์จะขึ้นอยู่กับนโยบายที่นำไปปฏิบัติจริง ไม่ใช่เพียงถ้อยแถลงหรือความสัมพันธ์ส่วนตัวระหว่างผู้นำ
- อินเดียในฐานะผู้ถ่วงดุลจีน ไม่ใช่ตัวแทนสหรัฐฯ
อินเดียเป็นอีกตัวแปรสำคัญในเชิงเปรียบเทียบ เพราะแม้จะร่วมมือกับสหรัฐฯ ในบางด้าน โดยเฉพาะเทคโนโลยีและความมั่นคง แต่อินเดียก็รักษาความเป็นอิสระทางยุทธศาสตร์และไม่ต้องการให้จีนมีอิทธิพลเหนือ BRICS จนกำหนดวาระของกลุ่มได้ฝ่ายเดียว อินเดียจึงอาจสนับสนุนความร่วมมือที่เพิ่มอำนาจต่อรองของประเทศกำลังพัฒนา ขณะเดียวกันก็ระมัดระวังข้อเสนอที่อาจเพิ่มการพึ่งพาจีน
การมองอินเดียเป็นตัวแทนของสหรัฐฯ ภายใน BRICS จึงง่ายเกินไป ผลประโยชน์ของอินเดียไม่ตรงกับวอชิงตันทุกเรื่อง และอินเดียยังเห็นประโยชน์จากการอยู่ในกลุ่มเพื่อเพิ่มเสียงของตนในเวทีโลก ภาพที่แม่นยำกว่าคืออินเดียเป็นผู้เล่นที่ใช้ BRICS เพื่อขยายทางเลือกของตนเอง พร้อมกับจำกัดไม่ให้กลุ่มถูกครอบงำโดยมหาอำนาจใดมหาอำนาจหนึ่ง
หากบราซิลมีรัฐบาลที่ใกล้ชิดสหรัฐฯ มากขึ้น และอินเดียยังคงถ่วงดุลจีน ก็อาจเกิดการรวมตัวของสมาชิกที่ต้องการให้ BRICS มีความยืดหยุ่นสูง ไม่ผูกมัดทุกประเทศเข้ากับระบบการเงินหรือจุดยืนทางภูมิรัฐศาสตร์ชุดเดียวกัน แต่การประสานงานดังกล่าวไม่จำเป็นต้องเป็นแผนร่วมที่จัดตั้งขึ้นเพื่อทำลาย BRICS จากภายใน อาจเป็นเพียงผลจากผลประโยชน์ที่ทับซ้อนกันในบางประเด็น
- นโยบายใดของ BRICS ที่อาจถูกจำกัดจากภายใน?
ประเด็นแรกคือแนวคิดเรื่องสกุลเงินร่วมของ BRICS การสร้างสกุลเงินเดียวต้องอาศัยความเห็นพ้องเรื่องนโยบายการเงิน การแบ่งความเสี่ยง สถาบันกำกับดูแล และความเชื่อมั่นของตลาด ซึ่งเป็นเงื่อนไขที่ยากมากสำหรับประเทศที่มีโครงสร้างเศรษฐกิจและเป้าหมายต่างกัน การไม่เห็นพ้องจึงอาจทำให้แนวคิดนี้ไม่คืบหน้า แม้สมาชิกจะยังสนับสนุนความร่วมมือทางเศรษฐกิจในเรื่องอื่น
ประเด็นที่สองคือการใช้สกุลเงินท้องถิ่นในการค้าและระบบชำระเงินข้ามพรมแดน เรื่องนี้มีโอกาสก้าวหน้าได้มากกว่าสกุลเงินร่วม เพราะสามารถเริ่มจากธุรกรรมระหว่างคู่ประเทศและขยายตามความพร้อม แต่สมาชิกอาจยืนยันว่าระบบต้องไม่ทำให้ตนพึ่งพาสกุลเงินหรือโครงสร้างทางการเงินของจีนมากเกินไป ผลที่เป็นไปได้จึงอาจเป็นเครือข่ายหลายช่องทาง แทนระบบเดียวที่ทุกประเทศต้องใช้
ประเด็นที่สามคือการแสดงจุดยืนร่วมต่อสหรัฐฯ ในเรื่องมาตรการคว่ำบาตร ความมั่นคง และระเบียบโลก หากสมาชิกบางประเทศต้องการรักษาความสัมพันธ์กับวอชิงตัน ขณะที่ประเทศอื่นต้องการท้าทายอิทธิพลของสหรัฐฯ โดยตรง แถลงการณ์ร่วมอาจใช้ถ้อยคำกว้างขึ้น และการดำเนินนโยบายที่มีผลผูกพันสูงอาจทำได้ยาก
ประเด็นสุดท้ายคือแร่สำคัญและเทคโนโลยีเชิงยุทธศาสตร์ บราซิลอาจแสวงหาข้อตกลงกับสหรัฐฯ เพื่อดึงการลงทุนและตลาด ขณะที่จีนก็มีเงินทุน อุตสาหกรรมแปรรูป และความต้องการวัตถุดิบของตนเอง การแข่งขันนี้อาจทำให้สมาชิก BRICS ร่วมมือกันในบางเรื่อง แต่แข่งขันกันเองในอีกหลายเรื่อง
- สหรัฐฯ จะใช้ความแตกต่างภายใน BRICS ได้อย่างไร?
สหรัฐฯ มีแรงจูงใจที่จะสร้างความร่วมมือแบบทวิภาคีกับสมาชิกแต่ละประเทศผ่านการค้า การลงทุน เทคโนโลยี และความมั่นคง มากกว่าปฏิบัติต่อ BRICS ราวกับเป็นกลุ่มที่มีจุดยืนเดียวกันทั้งหมด ข้อตกลงด้านแร่สำคัญหรือเทคโนโลยีอาจทำให้บางประเทศมีแรงจูงใจรักษาความสัมพันธ์กับสหรัฐฯ และระมัดระวังโครงการที่วอชิงตันมองว่าเป็นการท้าทายระบบดอลลาร์
อย่างไรก็ตาม การมีรัฐบาลที่เป็นมิตรกับสหรัฐฯ เพิ่มขึ้นไม่ได้หมายความว่าวอชิงตันจะควบคุมทิศทาง BRICS ได้ สมาชิกยังมีผลประโยชน์ของตนเอง และอาจปฏิเสธข้อเรียกร้องที่สร้างต้นทุนทางเศรษฐกิจหรือการเมืองภายในประเทศได้ สิ่งที่สหรัฐฯ อาจทำได้มากกว่าคือเพิ่มความยากในการสร้างฉันทามติ และทำให้ความร่วมมือที่มีนัยทางยุทธศาสตร์ดำเนินไปอย่างระมัดระวัง
ในอีกด้านหนึ่ง ความแตกต่างภายในไม่ได้มีแต่ผลเสีย เพราะอาจช่วยป้องกันไม่ให้ BRICS กลายเป็นกลุ่มที่มหาอำนาจประเทศใดประเทศหนึ่งครอบงำ และทำให้สมาชิกยังคงรักษาอิสระในการตัดสินใจ หากกลุ่มสามารถยอมรับความหลากหลายและสร้างความร่วมมือเฉพาะด้านได้ ความแตกต่างก็อาจเป็นแหล่งความยืดหยุ่น ไม่ใช่จุดอ่อนเสมอไป
บทสรุป: BRICS อาจถูกจำกัดจากภายในโดยไม่จำเป็นต้องแตกสลาย
การเลือกตั้งบราซิลควรถูกมองเป็นจุดทดสอบทิศทางของ BRICS มากกว่าจะเป็นคำตัดสินชะตากรรมของกลุ่ม บทเรียนจากรัฐบาลโบลโซนาโรผู้พ่อคือ ความใกล้ชิดกับสหรัฐฯ ไม่ได้ลบล้างความจำเป็นที่บราซิลต้องรักษาความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจกับจีน หากฟลาวิโอ โบลโซนาโรขึ้นสู่อำนาจ ความเปลี่ยนแปลงอาจปรากฏในน้ำหนักของนโยบายด้านความมั่นคง เทคโนโลยี และแร่สำคัญ มากกว่าการถอนตัวจาก BRICS โดยตรง
เมื่อพิจารณาร่วมกับอินเดีย ภาพที่อาจเกิดขึ้นคือ BRICS ยังคงดำรงอยู่และขยายความร่วมมือบางด้าน แต่มีข้อจำกัดมากขึ้นในการสร้างนโยบายร่วมที่กระทบผลประโยชน์เชิงยุทธศาสตร์ของสมาชิก โดยเฉพาะการสร้างสกุลเงินร่วม การลดบทบาทดอลลาร์อย่างรวดเร็ว และการกำหนดจุดยืนร่วมต่อสหรัฐฯ
ตัวชี้วัดที่ควรติดตามจึงไม่ใช่เพียงว่าใครชนะการเลือกตั้ง แต่รวมถึงท่าทีของบราซิลต่อข้อตกลงแร่สำคัญกับสหรัฐฯ ความคืบหน้าของระบบชำระเงินข้ามพรมแดน การใช้สกุลเงินท้องถิ่น และความสามารถของอินเดียกับจีนในการหาข้อตกลงร่วมกัน หากความร่วมมือเหล่านี้เดินหน้าได้จริง BRICS ก็อาจยังเพิ่มอิทธิพลได้แม้สมาชิกมีความเห็นต่าง แต่หากความเห็นต่างขัดขวางการปฏิบัติอย่างต่อเนื่อง กลุ่มก็อาจมีขนาดใหญ่โดยที่ความสามารถในการเปลี่ยนกติกาโลกยังจำกัด
กล่าวโดยสรุป BRICS ไม่จำเป็นต้องพังทลายเพื่อสูญเสียแรงผลักดัน และก็ไม่จำเป็นต้องมีเอกภาพทางการเมืองสมบูรณ์แบบจึงจะมีประโยชน์ต่อสมาชิก อนาคตของกลุ่มจะขึ้นอยู่กับว่าประเทศเหล่านี้สามารถเปลี่ยนผลประโยชน์ที่แตกต่างให้กลายเป็นความร่วมมือที่ทำงานได้จริงหรือไม่ มากกว่าการประกาศจุดยืนร่วมบนเวทีระหว่างประเทศเพียงอย่างเดียว ซึ่งจะเป็นการพิสูจน์ว่าโลกจะมีทางอีกสายเป็นทางเลือก จากทางสายเดียวที่มีอำนาจนำจากสหรัฐฯ
