การพัฒนาประเทศ​ (1)

การพัฒนาประเทศ(1): การพัฒนาเศรษฐกิจ

ทุกประเทศล้วนมีความปรารถนาให้ประเทศของตนมีผลการพัฒนาที่ดี ทั้งทางด้านเศรษฐกิจ สังคมและการเมือง การปกครอง อยากเห็นเศรษฐกิจเจริญเติบโต ประชาชนมีความเป็นอยู่ที่ดี สังคมสงบสุข ไม่มีความขัดแย้ง มีการเมืองการปกครองมั่นคง โปร่งใส ไม่มีการทุจริตคอรัปชั่น แต่มีน้อยประเทศที่ประสบความสำเร็จได้ ประเทศที่เจริญรุ่งเรืองในอดีตได้กลายมาเป็นประเทศที่ล้าหลังในปัจจุบัน อย่างไรก็ตาม ในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่สอง มีหลายประเทศที่มีการพัฒนาจนมีรายได้สูงขึ้นมาก ตัวอย่างที่กล่าวถึงกันมากคือประเเทศจีน

ตั้งแต่มีการเปลี่ยนแปลงนโยบายการพัฒนาประเทศ ในปลายทศวรรษ 1970 เป็นต้นมา จีนที่เดิมเป็นประเทศยากจนล้าหลังมีการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจสูงต่อเนื่องกันหลายทศวรรษ จนกลายมาเป็นประเทศมหาอำนาจทางเศรษฐกิจของโลกในปัจจุบัน จากการเปลี่ยนนโยบายการพัฒนาประเทศที่มีระบบวางแผนจากส่วนกลาง มาใช้เศรษฐกิจระบบตลาด มีการพัฒนาอุตสาหกรรม สิ่งสาธารณูปโภค เทคโนโลยี และกำลังคนอย่างต่อเนื่อง ประสบการณ์การพัฒนาของจีนในช่วงเวลากว่า 40 ปีที่ผ่านมา จึงเป็นสิ่งที่น่าสนใจมาก

ยุทธศาสตร์และนโยบายการพัฒนาประเทศที่ดีเป็นปัจจัยสำคัญที่นำมาสู่ความเจริญรุ่งเรือง ในทางตรงกันข้าม หากมียุทธศาสตร์และนโยบายการพัฒนาผิดพลาด แม้จะมีความตั้งใจดี แต่ก็นำประเทศไปสู่ความเสื่อมได้ ตัวอย่างที่เห็นอยู่ในปัจจุบัน คือ นโยบายของประเทศสหรัฐอเมริกา ประธานาธิบดี โดนัลด์ ทรัมป์ (Donald Trumpt)อยากให้อเมริกากลับมายิ่งใหญ่อีก (Make America great again: MAGA) ด้วยการมีนโยบายขึ้นภาษีศุลกากรสินค้านำเข้าจากประเทศต่างๆในอัตราที่สูงขึ้นมาก โดยคาดหวังว่าประเทศคู่ค้าเหล่านั้นต้องมาเจรจา และลดอัตราภาษีที่เก็บกับสินค้าอเมริกา และเข้ามาลงทุนในอเมริกาเพื่อหลีกเลี่ยงการเสียภาษีนำเข้า ซึ่งจะทำให้อเมริกาได้รับการลงทุนจากต่างประเทศมากขึ้น และมีการจ้างงานมากขึ้น แต่นโยบายนี้ กลับทำให้เศรษฐกิจอเมริกาเสื่อมถอยลง ภาษีศุลกากรที่สูงขึ้น ทำให้สินค้าที่นำเข้าราคาเพิ่มสูงขึ้นมาก ผู้บริโภคได้รับความเดือดร้อน ผู้ผลิตที่ใช้ชิ้นส่วนนำเข้าจากต่างประเทศก็มีต้นทุนที่สูงขึ้น ตั้งแต่ทรัมป์เข้ารับตำแหน่งประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกา ดัชนีตลาดหลักทรัพย์ลดลงไปมาก ราคาพันธบัตรสหรัฐและค่าเงินดอลล่าร์ก็ลดลง มีแนวโน้มที่จะเกิดภาวะเงินเฟ้อและเศรษฐกิจตกต่ำ คะแนนนิยมของทรัมป์ก็ตกลงอย่างมาก นโยบายการขึ้นภาษีศุลกากรของทรัมป์นอกจากทำให้ประเทศอื่นรับความเสียหายแล้ว ยังมีส่วนทำลายระบบการค้าเสรี ที่มีวิวัฒนาการมามากตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่สองจนถึงปัจจุบันด้วย

บทความชุดนี้กล่าวถึงนโยบายพัฒนาประเทศด้านเศรษฐกิจ สังคม การเมือง และนโยบายระหว่างประเทศ ตลอดจนบทบาทรัฐบาล และความร่วมมือของประชาชนในการตอบสนองนโยบายของรัฐบาล และสรุปปัจจัยต่างๆที่จะทำให้การพัฒนาประเทศประสบความสำเร็จ

การพัฒนาเศรษฐกิจ

การบริหารกิจกรรมทางเศรษฐกิจตามวัตถุประสงค์ของการพัฒนาเศรษฐกิจ แบ่งหัวข้อได้ดังนี้ :

ก. รักษาเสถียรภาพ

ข. วางแผนพัฒนา

ค. จัดหาสินค้าสาธารณะ

ง. ส่งเสริมการพัฒนาภาคเศรษฐกิจ

จ. กำหนดกฎระเบียบ

ฉ. ลงทุนโดยรัฐบาลเอง

ก. ) เสถียรภาพทางเศรษฐกิจ

สภาวะเศรษฐกิจมีการเคลื่อนไหวอยู่ตลอดเวลา นโยบายการพัฒนาที่สำคัญประการหนึ่ง คือ การรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจในด้านต่างๆ ได้แก่ มีการเจริญเติบโตในระดับที่น่าพอใจ ไม่ให้เกิดภาวะเศรษฐกิจตกตํ่า การว่างงานไม่สูงเกินไป ราคาของสินค้าและบริการมีเสถียรภาพ ไม่มีเงินเฟ้อและเงินฝืดที่รุนแรง ไม่มีการขาดดุลในดุลการค้าและดุลการชำระเงินระหว่างประเทศปริมาณมาก การกระจายรายได้ และทรัพย์สินในหมู่ประชาชนไม่เหลื่อมล้ำจนเกินไป

รัฐบาลที่เป็นผู้บริหารของประเทศ จะใช้นโยบายและมาตรการต่างๆเพื่อดูแลไม่ให้มีภาวะเศรษฐกิจถดถอย มีอัตราการขยายตัวในระดับที่น่าพึงพอใจ และเพียงพอต่อการดูดซับแรงงานที่เข้าสู่ตลาดแรงงานในแต่ละปี ตลอดจนรักษาราคาสินค้าและบริการให้มีเสถียรภาพ ไม่เกิดภาวะเงินเฟ้อหรือเงินฝืดอย่างรุนแรง รักษาความสมดุลในภาคเศรษฐกิจระหว่างประเทศ ไม่ให้ขาดดุล หรือเกินดุล ทั้งดุลการค้าและดุลการชำระเงินในระดับสูง ที่จะส่งผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน

รัฐบาลมีเครื่องมือทางนโยบายเศรษฐกิจมหภาคหลายอย่าง ที่จะช่วยรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจได้เช่น นโยบายการเงิน การคลัง และนโยบายเศรษฐกิจระหว่างประเทศ ที่ควบคุมให้ภาวะเศรษฐกิจ อยู่ในระดับที่น่าพึงพอใจ ไม่ผันผวนมากเกินไป จนมีผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนและธุรกิจของประเทศ

นโยบายการเงิน

นโยบายการเงินเป็นนโยบายทางเศรษฐกิจมหาภาคในการรักษาเสถียรภาพ เกี่ยวกับการควบคุมดูแลสภาวะการเงินของประเทศ ได้แก่ ปริมาณเงินหมุนเวียน อัตราดอกเบี้ย และอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราต่างประเทศ โดยทั่วไป ธนาคารกลาง (ประเทศไทย คือธนาคารแห่งประเทศไทย) มีอำนาจหน้าที่ในการกำหนดนโยบายการเงินของประเทศ ถ้าเห็นว่า สภาวะเศรษฐกิจร้อนแรงเกินไป จนมีความสุ่มเสี่ยงในการเกิดภาวะเงินเฟ้อ ก็จะใช้นโยบายการเงินที่เข้มงวด ลดปริมาณเงินในระบบเศรษฐกิจ หรือทำให้ดอกเบี้ยในตลาดมีอัตราสูงขึ้น ขายหลักทรัพย์ในตลาดเงินเพื่อดูดซับสภาพคล่องในระบบการเงิน ในกรณีที่ต้องการกระตุ้นความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ก็ใช้นโยบายการเงินแบบผ่อนคลาย โดยการลดอัตราเงินสดสำรองเงินฝาก ลดดอกเบี้ย และรับซื้อหลักทรัพย์เพื่ออัดฉีดเงินเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจ

นอกจากการควบคุมด้านปริมาณแล้ว ธนาคารกลางยังมีการควบคุมเฉพาะอย่าง ที่เป็นการควบคุมเชิงคุณภาพ เช่น ควบคุมเครดิตเพื่อการบริโภค และการซื้อขายหลักทรัพย์ กำหนดให้ธนาคารพาณิชย์ ให้สินเชื่อแก่ภาคเศรษฐกิจที่สำคัญตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ เป็นต้น

ในประเทศไทย สถาบันการเงินเฉพาะกิจหลายแห่งไม่อยู่ในการควบคุมของธนาคารแห่งประเทศไทย และยังมีภาคการเงินนอกระบบที่ยากแก่การควบคุม อย่างไรก็ตาม การดูแลเสถียรภาพทางการเงินโดยรวมของประเทศ ถือเป็นหน้าที่โดยตรงของธนาคารกลาง หรือธนาคารแห่งประเทศไทย ซึ่งนอกจากการควบคุมปริมาณเงินและอัตราดอกเบี้ยแล้ว ยังมีหน้าที่กำหนดอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราต่างประเทศ ดูแลและบริหารทุนสำรองระหว่างประเทศ ดูแลการพิมพ์และใช้ธนบัตรเพื่อควบคุมปริมาณเงินหมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจ

ธนาคารกลางหรือธนาคารแห่งประเทศไทย เป็นนายธนาคาร เป็นที่ปรึกษาทางเศรษฐกิจของรัฐบาล เป็นตัวแทนของประเทศในความร่วมมือระหว่างประเทศในเรื่องที่เกี่ยวกับการเงิน พัฒนาตลาดเงินและตลาดทุน ส่งเสริมการออมและการใช้เงินออมเพื่อลงทุนในกิจกรรมที่เป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาเศรษฐกิจ

เนื่องจากธนาคารกลางมีบทบาทสำคัญในการดูแลเสถียรภาพการเงิน และการสร้างความเชื่อมั่นในระบบการเงินของประเทศ ประเทศส่วนใหญ่ในโลก จึงมีกฎหมาย กำหนดให้ธนาคารกลางเป็นอิสระจากการแทรกแซงของรัฐบาล เพื่อป้องกันไม่ให้รัฐบาลที่ไม่ซื่อสัตย์สุจริต เข้าแทรกแซงการดำเนินงานของธนาคารกลาง เช่น สั่งธนาคารกลางให้เอาทุนสำรองเงินตราต่างประเทศออกมาใช้ หรือมาชำระหนี้ของรัฐบาล ความเป็นอิสระของธนาคารกลาง จึงมีส่วนต่อการสร้างความเชื่อมั่นของประเทศต่างๆต่อระบบการเงินของประเทศ

เครื่องมือนโยบายการเงิน คือ ก. การกำหนดอัตราเงินสดสำรองเงินฝาก ข. การเปลี่ยนแปลงอัตราดอกเบี้ยนโยบาย ค. การซื้อขายหลักทรัพย์ ง. การดูแลความมั่นคงของสถาบันการเงิน

นอกจากการควบคุมปริมาณเงินโดยทั่วไปแล้ว ธนาคารกลางยังมีมาตรการควบคุมเฉพาะอย่าง หรือการควบคุมเชิงคุณภาพ ดังที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้น นอกจากนั้น ผู้บริหารของธนาคารกลาง ยังอาจจะใช้วิธีการชักจูงหรือโน้มน้าว ที่เรียกกันว่า “ การเกลี้ยกล่อมอย่างฉันมิตร(moral suasion)“ เพื่อให้ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องในระบบการเงิน ปฏิบัติหรือละเว้นปฎิบัติในสิ่งหนึ่งสิ่งใดในทิศทางที่พึงปรารถนาโดยไม่มีการออกกฎระเบียบ เช่น เรียกร้องให้ธนาคารพาณิชย์ลดช่องว่างระหว่างเงินฝากกับเงินกู้ เป็นต้น

ในประเทศต่างๆ ความเชื่อมั่นในระบบการเงิน มีความสำคัญต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจมาก หากประชาชนไม่มีความเชื่อมั่นในระบบการเงิน ก็จะมีพฤติกรรมที่ส่งผลทำลายเสถียรภาพทางเศรษฐกิจเช่น แห่กันไปถอนเงินจากสถาบันการเงิน ส่งเงินออกนอกประเทศ เก็งกำไรในอัตราแลกเปลี่ยน ทำให้เงินทุนสำรองเงินตราต่างประเทศร่อยหรอลง และสถาบันการเงินล้มละลายลง ทำให้ความเชื่อถือในระบบเศรษฐกิจของประเทศตกต่ำลงมาก ดังที่เกิดขึ้นในประเทศไทยใน ค.ศ. 1977-78 ซึ่งส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจไทยทุกภาคส่วน และลุกลามเป็นวิกฤติเศรษฐกิจครั้งใหญ่ในภูมิภาคเอเชีย

แม้นโยบายการเงิน สามารถช่วยรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจได้ แต่การดำเนินนโยบายการเงิน กว่าจะเห็นผลอาจต้องใช้เวลานานพอควร เช่น การเพิ่มหรือการลดดอกเบี้ยและเงินหมุนเวียน กว่าจะส่งผลกระตุ้นการบริโภคและการลงทุน อาจต้องใช้เวลานานนับเดือน แต่มีบางมาตรการ ก็เห็นผลได้เร็ว เช่น การเปลี่ยนแปลงอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราต่างประเทศ จะส่งผลกระทบต่อการดำเนินงานของธุรกิจ ในภาคประชาชนได้รวดเร็ว การเปลี่ยนแปลงอัตราดอกเบี้ย ก็อาจมีผลต่อการเคลื่อนไหวของราคาหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ได้รวดเร็วเช่นกัน

ในบางครั้ง นโยบายและมาตรการที่หวังจะทำให้เศรษฐกิจกระเตื้องขึ้นนั้น อาจไม่เกิดผล เช่นในกรณีที่เกิดกับดักสภาพคล่องในระบบการเงิน ที่อัตราดอกเบี้ยลดถึงจุดต่ำสุดแล้ว และจะไม่ลดลงไปอีก หรือในเวลาที่ภาวะเศรษฐกิจไม่ดี ธุรกิจและประชาชนคาดว่าเศรษฐกิจจะทรุดลงอีก ไม่อยากใช้จ่ายและลงทุนเพิ่มแต่อย่างใด ในกรณีนี้ นโยบายการเงินผ่อนคลาย เช่น เพิ่มปริมาณเงินหรือลดอัตราดอกเบี้ย อาจไม่ได้ผลในการกระตุ้นเศรษฐกิจตามที่คาดหมายแต่อย่างใด

ในบางประเทศ มีการใช้มาตรการทางการเงิน อัดฉีดเงินเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจ ที่เรียกกันว่า “ การผ่อนคลายทางปริมาณ” (quantitative easing: QE) และมีอัตราดอกเบี้ยติดลบ เช่น สหรัฐอเมริกา ได้ดำเนินมาตรการ QE ต่อเนื่องกันหลายครั้งเป็นเวลานานหลายปี ญี่ปุ่นและบางประเทศในสหภาพยุโรป ได้ใช้นโยบายอัตราดอกเบี้ยติดลบ คือ เมื่อธนาคารพาณิชย์ฝากเงินที่ธนาคารกลาง แทนที่จะได้ดอกเบี้ย กลับต้องเสียค่าธรรมเนียมเงินฝาก นโยบายนี้ทำให้อัตราดอกเบี้ยในตลาดลดลงใกล้ศูนย์ โดยผู้กำหนดนโยบายหวังว่า นโยบายดังกล่าว จะกระตุ้นให้ธุรกิจและประชาชนเงินมากขึ้น แทนที่จะนำเงินที่เหลือใช้มาฝากในธนาคาร แต่นโยบายอัตราดอกเบี้ยติดลบ อาจมีผลทำให้ประชาชนไม่มีแรงจูงใจในการออม และส่งผลเสียแก่ระบบการเงินของประเทศได้

การที่ธนาคารกลางอเมริกาใช้มาตรการ QE และในบางประเทศมีนโยบายอัตราดอกเบี้ยติดลบนั้น แสดงให้เห็นว่า นโยบายการเงินที่ใช้กันทั่วไปมีข้อจำกัด ไม่สามารถนำมาใช้กระตุ้นเศรษฐกิจได้ หลายประเทศจึงหันไปใช้นโยบายการคลังในการกระตุ้นเศรษฐกิจ ซึ่งก็มีข้อจำกัดเช่นกัน ดังจะได้กล่าวต่อไป

นโยบายการคลัง

นโยบายการคลัง คือ นโยบายที่เกี่ยวกับรายรับและรายจ่ายของรัฐบาล รายรับของรัฐบาล คือ ภาษีอากร ซึ่งมีอยู่หลายประเภท เช่น ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีเงินได้นิติบุคคล ภาษีสรรพสามิต ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีศุลกากร และภาษีบำรุงท้องที่ นอกจากนั้น รัฐบาลยังมีรายได้จากแหล่งอื่นๆอีก เช่นรายได้จากรัฐวิสาหกิจ อากรแสตมป์ และจากบริการของรัฐอื่นๆที่ผู้รับบริการจะต้องจ่ายเงิน เป็นต้น ส่วนรายจ่ายของรัฐบาล ก็มี รายจ่ายประจำด้านต่างๆ เช่น เงินเดือน ค่าจ้าง และค่าตอบแทนข้าราชการประจำและข้าราชการการเมือง รายจ่ายทางด้านสวัสดิการ การรักษาความสงบเรียบร้อยและการป้องกันประเทศ ค่าใช้จ่ายที่จำเป็นต่อการบริหารราชการ และรายจ่ายช่วยเหลือประชาชนในลักษณะต่างๆ ส่วนรายจ่ายลงทุน ก็มีรายจ่ายการสร้างสิ่งสาธารณูปโภค และสินทรัพย์อื่น นอกจากนั้น รัฐบาลยังมีหน้าที่จัดหาสินค้าสาธารณะ และบริหารหนี้สาธารณะ ทำการกู้เงินจากแหล่งทุนต่างๆทั้งภายในและภายนอกประเทศ ซึ่งมีรายจ่ายในการชำระเงินกู้และดอกเบี้ยด้วย

ปัญหาของนโยบายการคลัง คือ ใช้อย่างไร ใช้มาตรการอะไร ในปริมาณมากน้อยเพียงไร ควรจัดสรรงบประมาณอย่างไร มาตรการที่ใช้มีผลกระทบด้านใดบ้าง สามารถนำไปสู่การแก้ปัญหา เพื่อบรรลุผลตามเป้าหมายทางเศรษฐกิจได้อย่างไร และมีความคุ้มค่ามากน้อยเพียงใด

นโยบายการคลัง เป็นเครื่องมือสำคัญในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศ การดำเนินงานของนโยบายการคลัง ส่งผลกระทบต่อการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ ทั้งในระยะสั้นและระยะยาว ผลของนโยบายการคลังอีกประการหนึ่ง คือ ผลต่อการกระจายรายได้และทรัพย์สินของประชาชน ทำให้เพิ่มหรือลดความเหลื่อมล้ำในฐานะเศรษฐกิจระหว่างประชาชนกลุ่มต่างๆภายในประเทศ

ผลกระทบทางเศรษฐกิจของนโยบายการคลัง

การจัดสรรงบประมาณของรัฐบาล นอกจากมีผลต่อการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจแล้ว ยังมีผลต่อการพัฒนาของประเทศทางด้านต่างๆด้วย การใช้จ่ายของรัฐบาล โดยเฉพาะในโครงการขนาดใหญ่ที่มีค่าใช้จ่ายสูง เช่นการสร้างสิ่งสาธารณูปโภค ซึ่งอาจลงทุนโดยรัฐบาลทั้งหมดหรือร่วมทุนกับภาคเอกชน การจัดซื้อสินค้าและบริการของรัฐ ก็มีส่วนในการกระตุ้นเศรษฐกิจ การดำเนินงานของนโยบายการคลังอื่นๆ เช่น การเพิ่มหรือลดภาษีเงินได้ การเปลี่ยนแปลงภาษีสรรพสามิต การจัดเก็บภาษีใหม่ หรือการลดหย่อนภาษีในลักษณะต่างๆ ก็มีผลกระตุ้นหรือยับยั้งการลงทุนและการบริโภคของเอกชน ตัวอย่างหนึ่งคือการส่งเสริมการลงทุน โดยการให้สิทธิประโยชน์ต่างๆ เช่น ยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคลเป็นเวลาห้าถึงแปดปี ยกเว้นหรือลดหย่อนภาษีนำเข้าในเครื่องจักรวัตถุดิบ และสินค้าขั้นกลาง ให้สิทธิประโยชน์การคำนวณภาษีเงินได้โดยสามารถหักค่าใช้จ่ายบางประเภท เช่น ค่าใช้จ่ายที่ใช้ในการวิจัยและพัฒนาของสถานประกอบการภาคเอกชน ที่สามารถหักออกจากการคำนวณภาษีเงินได้ โดยอาจหักได้เป็นจำนวนสองถึงสามเท่าของจำนวนเงินที่มีการใช้จ่ายออกไป มาตรการเหล่านี้ย่อมสร้างแรงจูงใจการลงทุนและการทำกิจกรรมทางด้านวิจัยพัฒนา

ในด้านการนำเข้าและการส่งออกในสินค้าและบริการ นโยบายการคลังด้านภาษีอากรก็ส่งผลกระทบได้ เช่น การเก็บภาษีนำเข้าในอัตราสูง เพื่อสกัดกั้นการนำเข้า การยกเว้นภาษีนำเข้าในสินค้าบางชนิด เพื่อให้สินค้าเหล่านี้มีราคาที่ถูกลง การส่งเสริมการส่งออก โดยมีการลดหรือยกเว้นภาษีนำเข้าในเครื่องจักร วัตถุดิบ และสินค้าขั้นกลางที่ใช้ในการผลิตสินค้าออก นอกจากนั้น หากสินค้าออกบางชนิดที่มีความสำคัญต่อการบริโภคในประเทศมีการขาดแคลน รัฐบาลอาจเก็บภาษีส่งออกหรือค่าธรรมเนียมการส่งออกในอัตราสูง เพื่อลดแรงจูงใจในการส่งสินค้านั้นออกไปต่างประเทศ ดังเช่นในกรณีของการเก็บค่าพรีเมี่ยมข้าวในประเทศไทยในช่วงเวลาหนึ่งในอดีต เป็นต้น

จะเห็นได้ว่า ภาษีอากร นอกจากเป็นเครื่องมือที่สร้างรายได้ให้แก่รัฐบาลแล้ว ยังใช้เป็นเครื่องมือในการจัดสรรทรัพยากรได้ การเก็บภาษีและการใช้จ่ายของรัฐบาล มีผลกระทบต่ออุปสงค์และอุปทานของสินค้าและบริการ ส่งผลต่อปริมาณผลิตภัณฑ์มวลรวม และความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศได้

ในการสร้างเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ นโยบายการคลังเป็นเครื่องมือทางนโยบายที่ทรงพลัง ในยามภาวะเศรษฐกิจมีความเฟื่องฟู ประชาชนมีการใช้จ่ายเพื่อการบริโภคและการลงทุนระดับสูง และมีแรงกดดันเงินเฟ้อ เนื่องจากสินค้าและบริการผลิตได้ไม่ทันความต้องการ รัฐบาลจะใช้นโยบายการคลังแบบตึงตัว คือ มีการกำหนดงบประมาณรายได้สูงกว่ารายจ่ายโดยการเก็บภาษีเพิ่ม ลดรายจ่ายลง ชะลอการลงทุนของรัฐบาล เพื่อลดความร้อนแรงและความเฟื่องฟูทางเศรษฐกิจที่เกินขนาด จนทำให้เกิดภาวะเงินเฟ้อ ในทางตรงกันข้าม ในยามที่ภาวะเศรษฐกิจของประเทศฝืดเคือง มีการขยายตัวต่ำ และมีการว่างานมาก รัฐบาลก็อาจใช้นโยบายการคลังแบบขยายตัว โดยการกำหนดงบประมาณขาดดุล คือมีรายรับน้อยกว่ารายจ่าย เพื่อกระตุ้นความเจริญเติบโตของเศรษฐกิจ

การรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของนโยบายการคลัง สามารถใช้นโยบายการคลังที่เป็นรูปธรรม หรือนโยบายที่เป็นไปโดยอัตโนมัติ คือไม่ต้องมีการกระทำใดๆเลย ในทางเศรษฐศาสตร์ มีศัพท์คำหนึ่งคือ ตัวรักษาเสถียรภาพอัตโนมัติ(automatic stabilizer) คือ สภาวะเศรษฐกิจของประเทศปรับตัวได้เอง โดยในยามที่เศรษฐกิจมีความเจริญรุ่งเรือง อุปสงค์มวลรวมมีมาก จนอาจสร้างแรงกดดันเงินเฟ้อได้ รัฐบาลอาจขึ้นภาษีและลดการใช้จ่ายดังที่ได้กล่าวมาแล้ว แต่ในยามเศรษฐกิจเฟื่องฟู ภาคเอกชนมีการผลิตและการลงทุนมาก แม้ไม่ขึ้นอัตราภาษี รัฐบาลก็มีรายรับในระดับสูง และมีรายได้มากกว่ารายจ่าย คือ มีการเกินดุลในงบประมาณ ดูดซับเงินในระบบเศรษฐกิจมาอยู่ในการครอบครองของรัฐได้ ในทางตรงกันข้าม ในยามที่ภาวะเศรษฐกิจฝืดเคือง ธุรกิจและประชาชนมีรายได้ลดลง รัฐบาลจัดเก็บภาษีได้น้อยลง แต่การใช้จ่ายของรัฐยังมีอยู่เหมือนเดิม ตามที่ได้มีการจัดสรรงบประมาณไว้แล้ว ในกรณีนี้ รัฐบาลจะมีงบประมาณขาดดุล ซึ่งมีผลเหมือนกับการใช้นโยบายการคลังขยายตัว ดังนั้น แม้รัฐบาลอยู่เฉยๆ ไม่มีมาตรการทางการคลังใดๆออกมาใหม่เลย ก็มีส่วนในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจได้

ตัวอย่างข้อผิดพลาดทางนโยบายประการหนึ่ง หลังการเกิดวิกฤติเศรษฐกิจในช่วงปีค.ศ. 1997-1998 คือ รัฐบาลไทยในสมัยนั้น ต้องกู้เงินจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ(IMF) จะต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขที่กองทุนฯแนะนำไว้ เงื่อนไขอย่างหนึ่งคือ เพิ่มรายได้และลดรายจ่ายของรัฐบาล นักเศรษฐศาสตร์ของกองทุนฯ ซึ่งมีประสบการณ์ในการแก้ไขวิกฤตเศรษฐกิจในประเทศละตินอเมริกา ที่รัฐบาลมีการใช้จ่ายมากกว่ารายรับต่อเนื่องกันเป็นเวลานาน ได้แนะนำรัฐบาลไทยให้มีนโยบายการคลังแบบ“รัดเข็มขัด” ขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่ม และลดการใช้จ่ายของรัฐฐบาล ทำให้มีงบประมาณเกินดุล ข้อแนะนำนี้ เป็นแนวคิดที่ขัดแย้งกับหลักเศรษฐศาสตร์ เรื่องตัวรักษาเสถียรภาพอัตโนมัติโดยสิ้นเชิง เพราะในช่วงเกิดวิกฤติเศรษฐกิจ ธุรกิจภาคเอกชนและประชาชนทั่วไป มีรายได้ลดลงมาก ไม่ยอมลงทุนและไม่ใช้จ่ายบริโภค ในกรณีเช่นนี้ หากรัฐบาลยังมีนโยบายเพิ่มรายได้และลดการใช้จ่ายอีก ก็เป็นการซ้ำเติมภาวะเศรษฐกิจไทยที่อยู่ในขั้นวิกฤตอยู่แล้ว ผลการปฎิบัติตามคำแนะนำของกองทุนฯนี้ จึงทำให้เศรษฐกิจไทยถดถอยลงไปมาก ข้อคิดที่ได้รับจากความผิดพลาดในการทำนโยบายนี้ คือ การดำเนินนโยบายเศรษฐกิจใดๆ ต้องมีความสอดคล้องและเหมาะสมกับสถานการณ์ของแต่ละประเทศในแต่ละเวลา ไม่ใช่ยึดตามตำราอย่างเดียว

บทบาทอย่างหนึ่งของนโยบายการคลัง คือ การมีผลกระทบต่อการกระจายรายได้และทรัพย์สินของประชาชน ในประเทศต่างๆ ประชาชนมักมีความเหลื่อมล้ำกันในฐานะเศรษฐกิจ คนบางกลุ่มสามารถรับผลประโยชน์จากการพัฒนาเศรษฐกิจได้มาก แต่ประชาชนบางกลุ่ม มีฐานะที่ยากจนมากขึ้นตามกาลเวลา ความเหลื่อมล้ำทางรายได้และทรัพย์สินนี้ ถ้ามีมากเกินไป จะไม่เป็นผลดีต่อการพัฒนาประเทศ เพื่อลดความเหลื่อมล้ำในฐานะทางเศรษฐกิจระหว่างประชาชนกลุ่มต่างๆ ประเทศจำนวนมากในโลกมีการเก็บภาษีเงินได้แบบก้าวหน้า คือ ผู้มีรายได้สูง ต้องเสียภาษีในอัตราสูง ผู้ที่มีรายได้ต่ำ มีการเสียภาษีอัตราต่ำ และมีการให้สวัสดิการช่วยเหลือกลุ่มคนยากจน นอกจากนั้น ยังอาจเก็บภาษีทรัพย์สินจากสินทรัพย์ เช่น ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างและภาษีมรดก เพื่อหารายได้เข้ารัฐ มีผลต่อการลดความเหลื่อมล้ำในฐานะเศรษฐกิจของประชาชน

ข้อจำกัดของนโยบายการคลัง

จากที่กล่าวมาข้างต้น จะเห็นได้ว่า นโยบายการคลังมีส่วนในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ และการจัดสรรทรัพยากรของประเทศ อย่างไรก็ตาม นโยบายการคลังมีข้อจำกัดหลายประการ ในทางปฏิบัติ นอกจากข้อจำกัดทางกฏหมายในเรื่องของขนาดหรือปริมาณการขาดดุล เพดานการก่อหนี้ และการชำระเงินกู้ ตลอดจนข้อกำหนดต่างๆในการใช้งบประมาณแล้ว นโยบายการคลังยังมีข้อจำกัดอย่างหนึ่งคือ “ ความล่าช้า” ความล่าช้าในการดำเนินนโยบาย เกิดขึ้นได้ทั้งในนโยบายการเงินและการคลัง กล่าวคือ รัฐบาลไม่สามารถทำให้มาตรการต่างๆทางนโยบายเกิดได้อย่างทันท่วงที นอกจากความล่าช้าในการเบิกจ่ายงบประมาณ ซึ่งเป็นกันมากในหลายประเทศแล้ว ยังมีความล่าช้าในกระบวนการจัดทำงบประมาณ ทั้งในขั้นตอนการยกร่างและการอนุมัติวงเงินงบประมาณ ซึ่งต้องผ่านความเห็นชอบของรัฐสภา และต้องมีการแก้ไขปรับปรุง กว่าจะอนุมัติต้องใช้เวลานานหลายเดือน เมื่อได้รับการอนุมัติแล้ว กว่าจะเบิกจ่ายงบประมาณตามที่กำหนดไว้ได้ อาจต้องใช้เวลาอีกหลายเดือน สาเหตุความล่าช้าในการเบิกจ่ายงบประมาณ เกิดจากกฎระเบียบการใช้จ่ายงบประมาณที่เข้มงวด เพื่อป้องกันการทุจริต และอาจเกิดจากหน่วยงานที่ต้องใช้จ่ายเงินตามนโยบาย ยังไม่มีความพร้อม ในการใช้จ่ายเงิน เนื่องจากขาดแคลนบุคลากรหรือไม่มีเครื่องมือที่จำเป็นต่อการใช้งบประมาณอย่างมีประสิทธิภาพ

เมื่อมีการใช้งบประมาณแล้ว กว่าจะเกิดผลในการกระตุ้นเศรษฐกิจ อาจต้องใช้เวลาอีกนาน ทั้งนี้ ขึ้นอยู่กับช่องทางการส่งผ่านงบประมาณ และการตอบสนองของหน่วยงานต่างๆที่เกี่ยวข้องกับการใช้งบประมาณนี้ ช่องทางการส่งผ่านงบประมาณนี้ มีผลต่อประสิทธิภาพของการใช้งบ การมีงบประมาณ“ ค้างท่อ” และมีการทุจริตคอร์รัปชั่นระหว่างการใช้งบ ทำให้งบประมาณไม่สามารถส่งไปถึงกลุ่มเป้าหมายนั้น เป็นเรื่องที่เกิดขึ้นบ่อย กฎระเบียบที่สร้างขึ้นเพื่อป้องกันการทุจริตคอรัปชั่น ก็มีส่วนทำให้เกิดความล่าช้าในการใช้งบประมาณ ดังนั้น จึงมีความเป็นไปได้ว่า กว่านโยบายจะปรากฏผล สถานการณ์ทางเศรษฐกิจที่ทำให้ต้องมีการใช้งบประมาณนั้นได้เปลี่ยนไปแล้ว

ข้อจำกัดอีกอย่างหนึ่งของการใช้งบประมาณ คือ ค่าใช้จ่ายในการบริหารงานทั่วไปของรัฐ โดยเฉพาะค่าใช้จ่ายทางด้านค่าตอบแทน เงินเดือนและค่าจ้าง และค่าใช้จ่ายการจัดซื้อสินค้าและบริการ เข่น วัสดุอุปกรณ์ต่างๆ มักเป็นค่าใช้จ่ายที่มีสัดส่วนสูง ทำให้งบประมาณที่จะใช้ในการลงทุนบางอย่างที่จำเป็นต่อการพัฒนาประเทศ เช่น การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ มีไม่เพียงพอ

หลายประเทศรวมทั้งประเทศไทย มีปัญหางบประมาณไม่เพียงพอ คือ รัฐบาลมีรายรับไม่เพียงพอกับรายจ่าย ในประเทศกำลังพัฒนาจำนวนมาก ธุรกิจและประชาชนที่ต้องเสียภาษี มีการหลบเลี่ยงภาษีกันมาก ไม่สามารถเก็บภาษีไม่เต็มเม็ดเต็มหน่วย ในขณะที่รัฐบาลมีค่าใช้จ่ายเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจอยู่มาก จึงมีการขาดดุลในงบประมาณปีแล้วปีเล่า

ในประเทศที่เข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ ประชาชนที่อยู่ในวัยทำงานมีสัดส่วนลดน้อยลง ในขณะที่ผู้สูงอายุที่ปลดเกษียณแล้วมีสัดส่วนมากขึ้น ผู้ต้องเสียภาษีมีน้อยลง ในขณะที่ค่าใช้จ่ายในด้านบำนาญ สวัสดิการ และเงินที่จะให้ความช่วยเหลือคนชรามีมากขึ้น เป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้งบประมาณที่จะนำไปใช้ในการพัฒนาเศรษฐกิจมีความจำกัด ในประเทศไทย การใช้จ่ายในโครงการของรัฐบาลในหลายกรณี จึงมีการใช้เงินนอกงบประมาณ ที่เรียกกันว่า“นโยบายกึ่งการคลัง” (quasi-fiscal policy) ซึ่งสร้างภาระทางการคลังให้แก่ประเทศ และสร้างปัญหาอื่นๆที่ทำความเสียหายต่อประเทศในเวลาต่อมา

นโยบายกึ่งการคลัง

ความหมายของคำว่า“นโยบายกึ่งการคลัง”อาจแตกต่างกันในแต่ละประเทศ แต่โดยทั่วไป หมายถึงนโยบายการคลังที่ใช้มาตรการต่างๆ ที่นอกเหนือจากงบประมาณแผ่นดิน ที่ต้องผ่านการอนุมัติ และการตรวจสอบของรัฐสภา แต่เป็นกิจกรรมของรัฐบาลที่มีการใช้เงินและสร้างภาระการคลังแก่ประเทศได้ แม้ไม่ได้แสดงออกเป็นตัวเลขในงบประมาณ

การดำเนินนโยบายกึ่งการคลังนี้ สามารถหลีกเลี่ยงการตรวจสอบจากกระบวนการจัดทำงบประมาณได้ ในประเทศไทย ในการเลือกตั้งทั่วไปแต่ละครั้ง พรรคการเมืองบางพรรคมีการให้สัญญากับประชาชนที่มีสิทธิ์ออกเสียงเลือกตั้งในเรื่องต่างๆ เพื่อสร้างคะแนนนิยม เมื่อพรรคการเมืองนี้ชนะการเลือกตั้ง ขึ้นมาเป็นรัฐบาลแล้ว ก็จะพยายามผลักดันนโยบายต่างๆตามที่หาเสียงไว้ แต่งบประมาณมีจำกัด โครงการที่ต้องใช้เงินจำนวนมากไม่มีการกำหนดไว้ในงบประมาณแผ่นดิน จึงไม่สามารถดำเนินการได้ เพราะไม่มีเงิน หรือมีงบประมาณไม่เพียงพอ รัฐบาลจึงหันไปใช้นโยบายกึ่งการคลัง ดำเนินงานโดยหน่วยงานภายใต้การควบคุมของรัฐบาล เช่น รัฐวิสาหกิจ สถาบันการเงินเฉพาะกิจ และเงินกองทุน ที่รัฐบาลจัดสรรให้แก่โครงการต่างๆตามคำสั่งของรัฐได้ ในประเทศไทย มีสถาบันการเงินเฉพาะกิจหลายแห่ง ไม่ได้อยู่ในการควบคุมของธนาคารแห่งประเทศไทยโดยตรง แต่อยู่ในการควบคุมของหน่วยงานอื่น เช่น กระทรวงการคลัง กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ และกระทรวงอุตสาหกรรม เป็นต้น โครงการของรัฐบาลที่ต้องใช้เงินงบประมาณจำนวนมาก จึงอาศัยสถาบันการเงินเฉพาะกิจ และสถาบันอื่นที่อยู่ภายใต้การกำกับของรัฐบาลดำเนินการได้

แม้โครงการที่ต้องใช้เงินโดยนโยบายกึ่งการคลัง ไม่ได้แสดงออกในรูปการขาดดุลงบประมาณที่ชัดเจน แต่ก็เป็นการสร้างภาระทางการคลัง ที่ซ่อนเร้นในการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณ ในเวลากว่าทศวรรษที่ผ่านมา รัฐบาลหลายชุดในประเทศไทย ใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณในปริมาณมหาศาล หนี้สาธารณะจึงเพิ่มขึ้นมาก และมีภาระดอกเบี้ยมาก แม้โครงการประชานิยมที่ต้องใช้เงินมากไม่ได้ทำการเบิกจ่ายจากงบประมาณ แต่เมื่อมีหนี้ รัฐบาลก็ต้องรับภาระ ซึ่งเงินที่ต้องจ่ายนั้น ก็ต้องมาจากรายรับของรัฐบาลนั่นเอง เมื่อรัฐบาลที่มีนโยบายกึ่งการคลังออกไปแล้ว รัฐบาลต่อๆมาก็ต้องรับภาระทางการคลังต่อไปอีกเป็นเวลานาน ตัวอย่างที่มีการกล่าวขานกันมาก คือ โครงการจำนำข้าวของรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ที่สร้างหนี้ให้แก่ประเทศจำนวนมหาศาล และรัฐบาลชุดต่อๆมาต้องชำระหนี้ที่สร้างขึ้นจากโครงการจำนำข้าวเป็นเวลานาน

นโยบายการเงินและการคลังเป็นนโยบายหลักที่รักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจของประเทศ แต่นโยบายอื่นๆ เช่น นโยบายการค้าและการลงทุนระหว่างประเทศ นโยบายอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราต่างประเทศ และนโยบายการพัฒนาเศรษฐกิจภาคต่างๆ ก็ส่งผลต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจได้เช่นกัน

ข้อคิดบางประการเกี่ยวกับนโยบายการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ

ก. การศึกษาสถานการณ์ทางเศรษฐกิจเป็นสิ่งจำเป็นต่อการดำเนินนโยบาย ก่อนการดำเนินนโยบาย รัฐบาลซึ่งเป็นผู้กำหนดนโยบายของประเทศ ต้องมีข้อมูลเกี่ยวกับสถานการณ์ทางเศรษฐกิจที่ชัดเจน เมื่อดำเนินนโยบายแล้ว ก็ต้องติดตามผลกระทบของนโยบายอย่างใกล้ชิดทั้งการตอบสนองทางบวกและผลกระทบทางลบ และทำการปรับปรุงแก้ไขถ้ามีความจำเป็น

ข. ความเชื่อมั่นของประชาชน มีความสำคัญต่อการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ หากประชาชนไม่มีความเชื่อมั่นในระบบเศรษฐกิจ ไม่มีความเชื่อมั่นในรัฐบาล การดำเนินนโยบายและมาตรการ เพื่อหวังที่จะรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจอย่างมีประสิทธิภาพ จะทำได้ลำบาก

ค. นโยบายและมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจในระยะสั้นบางอย่าง อาจขัดแย้งกับการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศในระยะยาว ถ้ามีนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้นที่ผิดพลาด เช่น ให้ รับซื้อผลผลิตจากเกษตรกรในราคาสูงกว่าราคาตลาด เพื่อหวังผลคะแนนเสียง จะก่อความเสียหายต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศไทยระยะยาว ดังตัวอย่างการจำนำข้าวด้วยราคาสูงในสมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์

ง. การดำเนินนโยบายการเงินการคลังเพื่อรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ต้องไม่รุนแรงจนเกินไป จะเห็นได้ว่า การลดอัตราดอกเบี้ยนโยบายของธนาคารกลางในหลายประเทศและในประเทศไทยแต่ละครั้ง มักทำอย่างค่อยเป็นค่อยไป ไม่ลดลงฮวบฮาบ เช่น 0.25% หรือต่ำกว่านั้น การใช้จ่ายของรัฐบาลในนโยบายการคลังก็เช่นกัน ไม่ใช่ใช้จ่ายเงินจำนวนมากอย่างรวดเร็วในเวลาสั้น ทำให้ภาคเศรษฐกิจต่างๆปรับตัวไม่ทัน และได้รับผลกระทบมาก

จ. รัฐบาลบางชุดกล่าวอ้างว่า นโยบายการเงินและการคลังต้องเสริมกันและกัน และมีความสอดคล้องกัน จึงเข้าไปแทรกแซงธนาคารกลางเมื่อไม่ทำตามนโยบายที่ร์ฐบาลสั่งให้ทำ การกระทำของรัฐบาลในลักษณะนี้ ทำให้ธนาคารกลางขาดความเป็นอิสระในการทำงาน ความคิดนโยบายการเงินและการคลังต้องเสริมซึ่งกันและกันนั้น ไม่ใช่ความคิดที่ผิด แต่ถ้ารัฐบาลทำในสิ่งที่ไม่ถูกต้อง แล้วบังคับให้ธนาคารกลางต้องทำตาม ย่อมเป็นสิ่งที่ไม่ถูกไม่ควร ในทางตรงกันข้าม หากรัฐบาลมีนโยบายที่ผิดพลาด แล้วธนาคารกลางดำเนินนโยบายที่มีส่วนลดระดับความผิดพลาดของนโยบายรัฐบาล ก็เป็นสิ่งที่น่ายกย่อง

เราเห็นตัวอย่างในสหรัฐอเมริกาและในประเทศไทย ที่รัฐบาลอยากเห็นราคาหุ้นในตลาดหลักทรัพย์สูงขึ้น จึงสั่งให้ธนาคารกลางลดอัตราดอกเบี้ยนโยบายลง แต่ผู้บริหารธนาคารกลางซึ่งต้องรับผิดชอบ ในการรักษาเสถึยรภาพทางเศรษฐกิจ เห็นว่า เศรษฐกิจของประเทศกำลังมีความเสี่ยงเกิดภาวะเงินเฟ้อ จึงต้องคงอัตราดอกเบี้ยไว้ หรือเพิ่มอัตราดอกเบี้ยเพื่อยับยั้งการบริโภคและการลงทุน ไม่ใช่ทำตามคำสั่งของรัฐบาล แล้วซ้ำเติมความเสี่ยงในการเกิดเงินเฟ้อ ในเวลาที่ผ่านมา ทางรัฐบาลอเมริกาและรัฐบาลไทย มักข่มขู่ธนาคารกลางว่า จะปลดผู้บริหารธนาคารกลาง ถ้าไม่ทำตามคำสั่งของรัฐบาล แต่ก็ไม่กล้าทำ เพราะขัดกับข้อกำหนดทางกฎหมายเกี่ยวกับความเป็นอิสระของธนาคารชาติ และเสียงคัดค้านประชาชน