การพัฒนาประเทศ​ (4)

การพัฒนาประเทศ​ (4)

รศ.ดร.สมศักดิ์ แต้มบุญเลิศชัย

การพัฒนาเศรษฐกิจ:

นโยบายเศรษฐกิจ(ต่อ)

การกำหนดกฎระเบียบควบคุมดูแลกิจกรรมทางเศรษฐกิจ

รัฐบาลมีหน้าที่ดูแลความสงบเรียบร้อยทางเศรษฐกิจ สังคม ป้องกันการเอารัดเอาเปรียบ ดูแลไม่ให้กิจกรรมทางเศรษฐกิจก่อให้เกิดความเสียหายแก่เศรษฐกิจ สังคม การเมือง ต้องมีกฎหมายและกฎระเบียบเพื่อควบคุมพฤติกรรมที่ไม่พึงปรารถนา เช่น ป้องกันดำเนินธุรกิจไม่มีการผูกขาด ไม่ผลิตสินค้าที่เป็นอันตรายต่อผู้บริโภค ลงโทษพฤติกรรมทำลายทรัพยากรธรรมชาติ ลดกิจกรรมที่ทำให้มีมลพิษ ไม่ให้เจ้าของธุรกิจรัฐเอาเปรียบพนักงานและลูกจ้าง ลงโทษผู้สร้างอาคารบ้านเรือนหรือสำนักงานที่ไม่ปลอดภัย ผู้ผลิตผู้ขายสินค้าที่ที่เป็นภัยต่อประชาชน จำกัดการผลิตและจำหน่ายสินค้าที่เมื่อบริโภคมากเกินไปแล้วมีผลเสียต่อสุขภาพ เช่น บุหรี่ เหล้า ห้ามทำกิจกรรมที่ขัดกับศีลธรรม เช่น การพนัน เผยแพร่สื่อลามก ผลิตและส่งข้อมูลเท็จหลอกลวงประชาชน หากรัฐไม่มีกฎหมายกฎระเบียบห้ามปรามและควบคุมกิจกรรมที่เป็นภัยต่อเศรษฐกิจ สังคม และพฤติกรรมแสวงหาผลประโยชน์เหล่านี้ เศรษฐกิจ และสังคมของประเทศย่อมมีความสงบสุขไม่ได้

ในทางเศรษฐศาสตร์ มีคำว่า“ผลกระทบภายนอก”(externality) ซึ่งหมายถึงผลกระทบที่ไม่ได้เกิดจากการกระทำของตนเอง แต่เกิดจากการกระทำของผู้อื่น ผลกระทบภายนอกนี้ อาจเป็นผลกระทบทางบวก คือ สิ่งที่เกิดขึ้นนั้น มีผู้ได้รับประโยชน์ แต่ผู้ได้รับผลประโยชน์ไม่เป็นผู้ ทำให้เกิดขึ้นด้วยตนเอง

ผลกระทบภายนอกทางลบ คือ การกระทำของผู้อื่น ก่อเกิดความเสียหายต่อเรา ทั้งๆที่เราไม่มีส่วนในการกระทำนั้น

ผลกระทบภายนอกนี้ เกิดขึ้นได้ทั้งในเรื่องเกี่ยวข้องกับการบริโภคและการผลิต แต่ผลกระทบภายนอกบางอย่างไม่สามารถประเมินได้โดยชัดเจน

การมีผลกระทบภายนอก เป็นความล้มเหลวของตลาด (market failure) ซึ่งราคาไม่สามารถสะท้อนประโยชน์หรือโทษของกิจกรรมทางเศรษฐกิจได้ และกลไกราคาไม่สามารถนำไปสวัสดิภาพแก่ใสังคมได้เต็มที่

ผลกระทบบวกหรือการประหยัดจากภายนอก(external economies) คือ การได้รับผลประโยชน์จากการกระทำของผู้อื่น ตัวอย่างเช่น ผู้ผลิตสินค้าที่ใช้วัตถุดิบอย่างหนึ่ง เมื่อเทคโนโลยีเจริญขึ้น ผลิตวัตถุดิบชนิดนี้ได้มากขึ้น ทำให้ราคาลดลงมา ผู้ผลิตที่ต้องใช้วัตถุดิบนั้น ก็ประหยัดต้นทุนได้ หน่วยงานรัฐบาลหรือเพื่อนบ้านปลูกปลูกดอกไม้สวยงาม ในบริเวณใกล้บ้าน เราก็ชื่นชมได้ โดยไม่เสียค่าใช้จ่าย ในปัจจุบัน ความเจริญก้าวหน้าทางเทคโนโลยี ทำให้เกิดสิ่งประดิษฐ์ใหม่ๆ ความเป็นอยู่ของคนมีความสะดวกสบายมากขึ้น การพัฒนาเทคโนโลยี จึงมีผลกระทบภายนอกทางบวก

ผลกระทบด้านลบ คือ ผลกระทบที่เกิดจากการกระทำของผู้อื่น ซึ่งเกิดได้ทั้งจากการผลิตและการบริโภค ในแต่ละวัน เราได้รับผลกระทบจากการกระทำของผู้อื่นเนืองๆ รัฐบาลไม่รักษาความสงบเรียบร้อยไม่ได้ สังคมมีอาชญากรรมมาก ประชาชนก็ได้รับผลกระทบ แม้ไม่เป็นผู้ก่ออาชญากรรมนั้น ถนนที่สร้างไว้ไม่ดี ทำให้เกิดอุบัติเหตุ การจราจรที่คับคั่ง ทำให้การเดินทางเสียเวลามาก สภาพภูมิอากาศ ทั้งภัยแล้ง น้ำท่วม อากาศร้อนจัด กระทบผู้ผลิตในภาคการเกษตร อุตสาหกรรม และความเป็นอยู่ของประชาชน เรื่องเหล่านี้ เป็นผลกระทบที่เกิดจากการกระทำของผู้อื่น แม้ผู้รับผลกระทบนั้นไม่มีส่วนเกี่ยวข้อง แต่ได้รับผลเสีย

ผลกระทบทางด้านลบที่เกิดจากการผลิตอย่างหนึ่ง คือ ผลที่มีต่อสิ่งแวดล้อมจากควันพิษ น้ำเสีย ของเสีย และขยะจากโรงงานอุตสาหกรรม และการใช้ปุ๋ยเคมีและยาปราบศัตรูพืชเกินขนาดของเกษตรกรส่งผลกระทบต่อผู้บริโภคและต่อผู้ที่อาศัยอยู่ในพื้นที่ใกล้เคียง โรงงานที่สร้างควันพิษ น้ำเสีย เกษตรกรที่ใช้ยาปราบศัตรูพืชเกินขอบเขต อาจไม่ต้องเสียค่าใช้จ่ายใดๆ จากการกระทำของตนเอง แต่หากไม่มีการลงโทผษห้ามหรือจำกัดการกระทำเหล่านี้ พฤติกรรมเหล่านี้ก็จะไม่หมดไป

ผลกระทบภายนอกบางอย่าง อาจเกิดขึ้นจากต่างประเทศ ในปัจจุบันประเทศต่างๆมีการติดต่อค้าขายกัน วิกฤติเศรษฐกิจโลก นโยบายการกีดกันทางการค้าของต่างประเทศ การสูงขึ้นของราคาสินค้าโภคภัณฑ์ การเปลี่ยนแปลงของอัตราแลกเปลี่ยนเงินตรา การปรับอัตราดอกเบี้ยของประเทศอื่น อาจมีผลกระทบต่อผู้ผลิตและผู้บริโภคในประเทศของเรา การพัฒนาวิทยาศาสตร์เทคโนโลยี การเปลี่ยนแปลกฎระเบียบในการค้าการลงทุนระดับโลก การมรระบาดของโรคและภัยธรรมชาติ ในระดับโลก ความร่วมมือระหว่างประเทศทางการค้า การลงทุน และกิจกรรมอื่นๆในระดับต่างๆ ก็มีผลกระทบต่อเศรษฐกิจ สังคมของเรา สิ่งที่รัฐบาลควรทำ คือ ศึกษาวิเคราะห์สถานการณ์ ตอบสนองโดยนโยบาย และกฎหมายและกฎระเบียบที่เหมาะสมหากมีความจำเป็น

นโยบายของรัฐบาลในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ สังคม การอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ส่งเสริมวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี สร้างสินค้าสาธารณะ ส่งเสริมการศึกษา สาธารณสุข ส่งเสริมการวิจัยพัฒนา นวัตกรรม ส่งเสริมการการค้า การลงทุน ฯลฯ ส่ล้วนสร้างผลกระทบภายนอกทางบวกได้ ในการนี้ กฎหมายกฎระเบียบ การให้สิ่งจูงใจทางด้านภาษีอากร และสิทธิประโยชน์อื่นๆ แก่ธุรกิจและประชาชนที่ทำกิจกรรมที่มีผลกระทบทางบวก เช่น การลดหย่อนภาษี ในกิจกรรมวิจัยพัฒนา นวัตกรรม ยกเว้นหรือลดหย่อนภาษีแก่กิจกรรมของธุรกิจและประชาชนที่มีผลในการสร้างผลกระทบภายนอกทางบวก ต่างๆ เช่น อนุรักษ์ทรัพยากรสิ่งแวดล้อม ฝึกอบรมความรู้ ทักษะ ของพนักงานและคนงาน รวบรวมและเผยแพร่ข้อมูลที่เป็นประโยชน์เป็นต้น

ในทางตรงกันข้าม รัฐบาลควรมีนโยบายที่ลดกิจกรรมที่สร้างผลเสียหายแก่สังคมและประเทศชาติ ไม่ใช่มีนโยบายเอื้อต่อการสร้างผลกระทบทางลบ เช่น การเปิดบ่อนคาสิโน เพื่อกระตุ้นการท่องเที่ยว และเก็บภาษีเข้ารัฐ แต่สร้างผลกระทบทางลบแก่ประเทศ มีโครงการจำนำข้าวที่รัฐบาลรับซื้อข้าวได้ราคาที่สูงกว่าราคาตลาดมาก ทำให้ต้องขาดทุนหลายแสนล้านบาท และรัฐบาลชุดต่อๆมาต้องใช้งบประมาณชดใช้หนี้จำนวนมาก นักการเมืองและข้าราชการที่อณุญาติให้สร้างสิ่งอาคารและสิ่งสาธารณูปโภคและสิ่งปลูกสร้างที่ไม่มีมาตรฐาน จนทำให้มีผลเสียแก่ชีวิตทรัพย์สิน ก็เป็นผู้ที่สร้างผลกระทบภายนอกทางลบ เช่นกัน

สิ่งที่รัฐบาลควรทำเพื่อลดผลกระทบภายนอกที่เป็นลบ คือ มีกฎหมายและกฎระเบียบป้องกันการผูกขาด และการเอารัดเอาเปรียบผู้บริโภคปราบปรามลงโทษธุรกิจและประชาชน ที่สร้างผลกระทบภายนอกทางลบ เช่น จับกุมและลงโทษผู้ค้ายาเสพติด สั่งผู้ทำลายทรัพยากรและสิ่งแวดล้อม ต้องชดใช้ค่าเสียหาย ที่เกิดจากการกระทำของเขา เก็บภาษีในกิจกรรสร้างมลพิษ เก็บภาษีอัตราสูงในการนำเข้าและผลิตสินค้าฟุ่มเฟือย และสินค้าที่มีผลเสียต่อสังคม (เช่น บุหรี่ เหล้า และการใช้เชื้อเพลิงที่ก่อให้เกิดมลพิษมาก)

ในปัจจุบัน เทคโนโลยีปัญญาประดิษฐ์(AI) สามารถทำรูปและเสียงคนที่เป็นของปลอมได้ เหมือนกับคนจริงทุกประการ และใช้เทคโนโลยีนี้ประกอบกิจกรรมมิชาชีพต่างๆ เช่น สร้างข่าวลือ ข่าวเท็จ ที่ก่อให้เกิดความไม่สงบทางสังคมและการเมือง หลอกให้โอนเงิน หรือเบิกเงินในบัญชีเงินฝากจนหมดเกลี้ยง และก่ออาชญากรรมในบักษณะอื่น จึงต้องมีการกำหนดกฎหมายและกฎระเบียบ ลงโทษกิจกรรมมิชฉาชีพเหล่านี้ และทำการประชาสัมพันธ์เผยแพร่ความรู้แก่ประชาชน เพื่อป้องกันไม่ให้ได้รับความเสียหายจากการก่ออาชญากรรมโดยใช้การเทคโนโลยีสมัยใหม่

หลักการในการกำหนดกฎหมายและกฎระเบียบเกี่ยวกับผลกระทบภายนอกนี้ คือ สิ่งใดที่มีประโยชน์ทางสังคมมากกว่าผลประโยชน์ของธุรกิจหรือประชาชนที่ลงทุนทำการผลิต รัฐบาลควรเข้าไปอุดหนุนหรือสนับสนุน และออกกฎหมายกฎระเบียบที่มีผลสร้างสิ่งจูงใจทำกิจกรรม ที่มีผลกระทบทางบวกเหล่านี้ และมีนโยบายกฎระเบียบในการลดผลกระทบภายนอกทางลบ ที่ก่อให้เกิดความเสียหาย

วิธีการหนึ่งที่รัฐทำได้ คือ ทำให้ผลกระทบภายนอกที่มีผลเสียมาเป็นผลกระทบภายใน(internalize externalities) เช่น ในกรณีปล่อยน้ำเสียลงสู่แม่น้ำลำคลอง โดยไม่มีการบำบัด ก็มีกฎระเบียบบังคับให้โรงงาน ต้องติดตั้งเครื่องมืออุปกรณ์การกำจัดน้ำเสีย ในกรณีที่ใช้รถยนต์หรือจักรยานยนต์ที่ปล่อยควันพิษ ก็กำหนดให้เจ้าของรถหรือผู้ขับขี่ต้องติดตั้งอุปกรณ์ลดควันพิษ ในการคุ้มครองแรงงาน ก็มีกฎหมายกำหนดให้โรงงานต้องติดตั้งอุปกรณ์เพื่อคุ้มครองความปลอดภัยของคนงาน และชดใช้ความเสียหายแก่ผู้ประสบอุบัติเหตุ เป็นต้น

กล่าวโดยสรุป รัฐบาลต้องมีกฎหมายกฎระเบียบที่เอื้อต่อการสร้างผลกระทบภายนอกที่เป็นบวก และลดผลกระทบภายนอกที่เป็นลบ แต่ที่สำคัญกว่านั้น คือ รัฐบาลอย่าไปสร้างผลกระทบภายนอกทางลบที่ก่อเกิดผลเสียด้วยนโยบายและการกระทำของรัฐบาลเอง

การลงทุนทำการผลิตและและจำหน่ายสินค้าบริการโดยรัฐบาล

ในประเทศที่ใช้ระบบเศรษฐกิจแบบสังคมนิยม กิจการที่ผลิตสินค้าและบริการที่ส่วนใหญ่มีรัฐบาลเป็นเจ้าของ โดยมีวิสาหกิจจำนวนมาก ในประเทศที่มีระบบเศรษฐกิจเสรีนิยมก็มีรัฐวิสาหกิจ เพื่อหารายได้เข้ารัฐ และเพื่อผลิตสินค้าบริการบางอย่างที่มีความจำเป็นต่อประชาชน บางประเทศ แม้ใช้ระบบเศรษฐกิจเสรีนิยม แต่ก็มีรัฐวิสาหกิจอยู่จำนวนมาก ข้ออ้างในการตั้งรัฐวิสาหกิจมีหลากหลาย เช่น ในกิจกรรมที่ต้องลงทุนมาก และมีความเสี่ยงสูง หากรัฐไม่ลงทุน กิจการภาคเอกชนก็ไม่ยินดีลงทุน กิจกรรมบางอย่างมีลักษณะ“ผูกขาดตามธรรมชาติ” คือ มีผู้ผลิตหรือผู้ให้บริการรายเดียวก็พอ เมื่อกิจการมีขนาดใหญ่มีการผลิตมาก ก็จะมีต้นทุนที่ต่ำลง (มีการประหยัดจากขนาด) ถ้ามีผู้ผลิตหลายราย โดยแต่ละรายผลิตได้ไม่มาก ต้นทุนก็จะสูง รัฐจึงจำเป็นต้องผลิตเอง เพื่อป้องกันไม่ให้มีผู้ผลิตมากและมีการแข่งขันกันเกินขอบเขต สินค้าและบริการบางอย่างมีความจำเป็นต่อประชาชน แต่เมื่อผลิตออกมาแล้วอาจขายไม่ได้หรือขายได้ไม่คุ้มทุน แต่เป็นสิ่งจำเป็น โดยเฉพาะต่อผู้มีรายได้น้อย รัฐบาลจึงต้องทำการผลิต

ประเทศไทยสมัยรัฐบาลจอมพลป. พิบูลสงคราม เมื่อกว่า 70 ปีก่อน มีการตั้งรัฐวิสาหกิจจำนวนมาก ทั้งทางด้านอุตสาหกรรม การค้า และบริการ รัฐวิสากิจเหล่านี้ ส่วนมากมีประสิทธิภาพต่ำ มีผลประกอบการไม่ดี ต้องประสบกับการขาดทุน และมีการทุจริตครับชั่นในหมู่ผู้บริหาร ต่อมา สมัยรัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ หันมาส่งเสริมการลงทุนภาคเอกชน ยุบเลิกและแปรรูปรัฐวิสาหกิจบางแห่ง ประเทศจีน ก่อนการปฏิรูปและการเปิดประเทศทางเศรษฐกิจในปลายทศวรรษ 1970 ก็มีรัฐวิสากิจที่ควบคุมเศรษฐกิจภาคต่างๆอยู่จำนวนมาก ต่อมา มีการปรับหลักเกณฑ์ การบริหาร แปรรูปให้ธุรกิจเอกชนเข้ามาถือหุ้น หรือขายหุ้นทั้งหมดให้แก่เอกชน และยุบเลิกรัฐววิสาหกิจที่ไม่มีประสิทธิภาพ อย่างไรก็ตาม จนถึงปัจจุบัน ประเทศจีนยังมีรัฐวิสาหกิจขนาดใหญ่หลายแห่งในภาคการเงิน การผลิต และการค้า เช่น ในกิจการคมนาคม สื่อสาร เชื้อเพลิงและในกิจการอื่นที่รัฐบาลเห็นว่าควรมีการควบคุมและดำเนินงานตามนโยบายของรัฐบาล เพื่อรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองของประเทศ

ในต้นทศวรรษ 1980 มีกระแสการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเกิดขึ้นในหลายประเทศ เช่น อังกฤษ อเมริกา และอีกหลายประเทศในยุโรปและเอเชีย ที่เห็นว่า รัฐวิสาหกิจขัดกับหลักการของเศรษฐกิจเสรีนิยม รัฐวิสาหกิจจำนวนมากไม่มีประสิทธิภาพ อยู่ได้ด้วยการอุดหนุนของรัฐบาล หากแปรรูปให้เอกชนเป็นเจ้าของ จะมีประสิทธิภาพสูงกว่า การแปรรูปและวิสาหกิจ ยังช่วยให้รัฐบาลประหยัดงบประมาณ ไม่ต้องจ่ายเงินอุดหนุนรัฐวิสาหกิจที่ไม่มีประสิทธิภาพ อย่างไรก็ตาม การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ต้องมีข้อมูลที่เพียงพอ มีความรอบคอบ ไม่รีบร้อน มีความโปร่งใส และปราศจากการทุจริตคอร์รัปชั่น การแปรรูปรัฐวิสาหกิจคงประสบผลได้ยาก หากมีรัฐบาลที่ไม่สุจริต

กล่าวโดยสรุป โยบายเศรษฐกิจมีความสำคัญในการพัฒนาประเทศ ไม่เพียงแต่ต่อการพัฒนาเศรษฐกิจ ยังมีผลกระทบสังคม และการเมือง นโยบายแต่ละอย่างรัฐบาล ส่งผลกระทบต่อการพัฒนาประเทศ และความอยู่ดีกินดีของประชาชน ในประเทศที่รัฐบาลได้มาจากการเลือกตั้ง รัฐบาลอาจคำนึงถึงคะแนนเสียง หรือความนิยมจากประชาชน ที่มีสิทธิ์เลือกตั้ง จึงอาจมีนโยบายเศรษฐกิจที่เน้นการหาคะแนนเสียงจากประชาชน โดยไม่คำนึงถึงผลเสียต่อประเทศชาติและสังคมในระยะยาว นอกจากนั้น นักการเมืองและข้าราชการจำนวนมาก ไม่มีความรู้ ความสามารถ หรือมีพฤติกรรมทุจริตคอรัปชั่น มุ่งหาผลประโยชน์ให้ตนเองและพวกพ้อง การมีรัฐบาลที่ดี มีผู้บริหารที่มีความรู้ความสามารถ และมีความซื่อสัตย์สุจริต จึงเป็นเงื่อนไขจำเป็นในการดำเนินนโยบายที่เป็นประโยชน์ในการพัฒนาประเทศ