สินค้าสาธารณะ

สินค้าสาธารณะ

รศ.ดร.สมศักดิ์ แต้มบุญเลิศชัย

1. ความหมาย

    ในระบบเศรษฐกิจเสรี การผลิตและการบริโภคเป็นไปตามกลไกตลาด สินค้าและบริการส่วนใหญ่ผลิตโดยกิจการหรือบุคคลในภาคเอกชน หน่วยงานภาครัฐมักไม่เข้าไปยุ่งเกี่ยว. ในระบบตลาด กลไกตลาดจะทำให้ระบบเศรษฐกิจมีการผลิตและการบริโภคสินค้าและบริการต่างๆที่ประชาชนทั่วไปต้องการ ทั้งสิ่งที่จำเป็นต่อการดำเนินชีวิต เช่นอาหาร เสื้อผ้า ที่อยู่อาศัย และสิ่งอื่นๆที่ตอบสนองความต้องการด้านต่างๆ เช่น รถยนตร์ โรงภาพยนตร์ โรงพยาบาล โรงเรียน. แนวคิดทางเศรษฐศาสตร์สำนักเสรีนิยมเห็นว่า การทำงานของกลไกตลาดทำให้ระบบเศรษฐกิจมีการจัดสรรทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ สินค้าและบริการใด ประชาชนมีความต้องการ จะได้รับการตอบสนอง หากตลาดมีการแข่งขันที่เสรี สิ่งที่คนต้องการมากก็มีการผลิตออกมามาก สิ่งที่คนไม่ต้องการก็จะไม่มีการผลิตออกมา

     อย่างไรก็ตาม การใช้กลไกตลาดไม่สามารถรับประกันได้ว่า สินค้าและบริการที่มีผู้ต้องการทุกอย่างรวมทั้งสินค้าที่มีความจำเป็นต่อชีวิตความเป็นอยู่ จะมีการผลิตออกมาเพื่อตอบสนองความต้องการ. ในระบบตลาด ซึ่งการผลิตสินค้าและบริการเกิดจากแรงจูงใจการแสวงหาผลตอบแทนหรือกำไร อาจมีสินค้าและบริการบางอย่างที่ไม่มีใครอยากทำการผลิต หรือแม้มีการผลิต ก็ผลิตได้ไม่เพียงพอต่อความต้องการ แม้สินค้าและบริการนั้น เป็นสิ่งที่มีความจำเป็นและเป็นประโยชน์. ในกรณีดังกล่าว รัฐบาลจำเป็นต้องเป็นผู้จัดหาสิ่งจำเป็นเหล่านี้ให้แก่ประชาชน

     สินค้าและบริการที่ประชาชนจำเป็นต้องใช้ แต่การทำงานของระบบตลาดไม่สามารถทำให้เกิดขึ้นหรือไม่สามารถผลิตได้อย่างเพียงพอนี้ ก็คือ สินค้าสาธารณะ(public goods) ซึ่งมีคุณลักษณะบางประการที่ทำให้ไม่มีการผลิตตามความต้องการของตลาดคือ

      1. สินค้าและบริการที่ทุกคนสามารถใช้ได้โดยไม่ต้องถูกเรียกเก็บเงินหรือจ่ายค่าใช้ ผู้ที่ไม่จ่ายเงินก็สามารถใช้สินค้าหรือบริการนั้นได้ โดยไม่ได้รับการกีดกันใดๆ สินค้าและบริการเหล่านี้มีลักษณะที่แตกต่างกับสินค้าทั่วไป ชึ่งผู้ซื้อหรือผู้ใช้จะต้องจ่ายเงินเพื่อได้มา แต่สินค้าสาธารณะมีคุณลักษณะที่ไม่สามารถกีดกันการใช้ (non-excludability)คือเมื่อมีการผลิตออกมาแล้ว ก็สามารถใช้ได้ทุกคน จะไปกีดกันไม่ให้ผู้ใดมาใช้ไม่ได้

      2. ไม่มีความเป็นปรปักษ์หรือความขัดแย้งในการใช้. การบริโภคสินค้าหรือบริการสาธารณะของบุคคลใดบุคคลหนึ่งไม่ได้ทำให้ผู้บริโภคอื่นต้องบริโภคสินค้านั้นลดน้อยลง กล่าวคือ การบริโภคสินค้าสาธารณะมีลักษณะที่ไม่เป็นการแข่งขันแย่งชิงกัน(non-rival in consumption) หากมีการผลิตเพื่อบุคคลใดบุคคลหนึ่งหรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งแล้ว คนอื่นๆก็สามารถบริโภคได้โดยไม่ต้องเสียต้นทุนเพิ่มขึ้น ในทำนองเดียวกัน ผู้บริโภคก็ไม่สามารถปฏิเสธไม่ให้มีการผลิตและการใช้สินค้าหรือบริการนั้นได้ แม้ตนเองไม่ชอบ

     คุณสมบัติของสินค้าสาธารณะสองประการที่กล่าวมาข้างต้น ถือว่าเป็นคุณสมบัติของสินค้าสาธารณะที่แท้จริงหรือสินค้าสาธารณะบริสุทธิ์(pure public goods) หรือบางทีเรียกกันว่าสินค้าส่วนรวม(collective goods). อย่างไรก็ตาม สินค้าและบริการบางอย่างที่รัฐพึงจัดหาให้แก่ประชาชน อาจไม่มีลักษณะของสินค้าสาธารณะอย่างครบถ้วน เช่น อาจจำกัดผู้บริโภคได้ หรืออาจมีการเก็บค่าบริการการใช้แม้เป็นเพียงบางส่วน. สินค้าหรือบริการในลักษณะดังกล่าวนี้เรียกกันว่า สินค้ากึ่งสาธารณะ(quasi-public goods)

     ตัวอย่างของสินค้าสาธารณะที่มักมีการกล่าวถึง คือ บริการการป้องกันประเทศ ถนนหนทางทั่วไป ไฟฟ้าที่ให้แสงสว่างตามท้องถนนในเวลากลางคืน และระบบป้องกันน้ำท่วมในพื้นที่สาธารณะ ส่วนสินค้าสาธารณะที่รัฐบาลพึงจัดหาให้แก่ประชาชน แต่อาจมีการจำกัดการใช้หรือเก็บค่าบริการก็เช่น สวนสาธารณะ การใช้ไฟฟ้าและน้ำประปา บริการการศึกษา สาธารณสุข การใช้ทางหลวงแผ่นดิน สัญญาณโทรคมนาคม เป็นต้น

2. การแบ่งประเภทของสินค้าและบริการตามลักษณะของความเป็นสาธารณะ

      สินค้าและบริการชนิดต่างๆสามารถแบ่งออกได้เป็นหลายประเภทตามความเป็นสาธารณะ.

      ก. สินค้าเอกชน (private goods)

      สินค้าและบริการทั่วไป ส่วนมากเป็นสินค้าเอกชน(private goods) ซึ่งผู้ใช้ต้องจ่ายเงินค่าสินค้าหรือบริการจึงมีสิทธิ์ใช้ได้. สินค้าและบริการมีอยู่อย่างจำกัด ถ้ามีการบริโภคมากขึ้น แต่ไม่มีการผลิตเพิ่ม ก็จะมีปริมาณให้บุคคลอื่นบริโภคได้น้อยลง นอกจากนี้ ผู้ที่ไม่ยินดีจ่ายเงินซื้อสินค้าหรือใช้บริการ ก็ไม่สามารถใช้สินค้านั้นได้. สิ่งของแทบทุกอย่างที่เราเห็นในชีวิตประจำวัน เช่น ปากกา ดินสอ โต๊ะ เก้าอี้ รถยนตร์ เครื่องจักร ล้วนเป็นสินค้าเอกชน ทั้งสิ้น

      ข. สินค้าที่เรียกเก็บค่าบริการได้(toll goods)

      สินค้าชนิดนี้ แม้บีลักษณะเป็นสินค้าสาธารณะที่หลายๆคนใช้ร่วมกันได้ แต่ก็สามารถเรียกเก็บเงินค่าใช้สินค้าหรือบริการได้ อาทิ การใช้ไฟฟ้า น้ำประปา ทางด่วน สวนสาธารณะ

       ค. สิ่งของหรือบริการที่ใช้ร่วมกันโดยไม่สามารถกีดกันกันได้(common-pool goods)

       เป็นสิ่งที่ทุกคนสามารถใช้ได้ เช่น อากาศบริสุทธิ์ การจับปลาในแม่น้ำลำคลองสาธารณะ การตัดต้นไม้หรือการเก็บฟืนในป่าที่ไม่เป็นเขตหวงห้าม การท่องเที่ยวตามชายทะเล การชมทัศนียภาพที่สวยงามตามธรรมชาติ

        ในกรณีของสินค้าสาธารณะที่เป็นสิ่งที่ใช้ร่วมกันได้โดยบุคคลทั่วไป และไม่สามารถทำการกีดกันได้นี้ ในบางกรณี อาจมีการใช้ประโยชน์เกินขอบเขต เพราะสินค้าหรือสิ่งของที่มีลักษณะความเป็นสาธารณะหมายความว่าทุกคนมีสิทธิ์ใช้ประโยชน์ได้ตามความต้องการ แต่ถ้ามีคนใช้กันมากๆ ก็อาจเกิดปัญหาความแออัด หรือมีสิ่งของที่จะให้ใช้ ไม่เพียงพอ เช่น การจับปลาในแม่น้ำคลองสาธารณะ ทุกคนมีสิทธิ์ทำได้ แต่ถ้ามีคนจับปลาหลายคน นานเข้า ในแม่น้ำก็ไม่มีปลาให้จับ หรือการใช้ถนนสาธารณะ คนสามารถใช้ได้โดยไม่ต้องเสียค่าใช้จ่ายใดๆ แต่ถ้ามีคนใช้กันมากๆ ก็เกิดปัญหาจราจรแออัด ทั้งยังทำให้ เกิดมลภาวะ ดังนั้น การใช้สินค้าสาธารณะดังกล่าว อาจก่อให้เกิดปัญหากระทบภายนอก(externality)ในเชิงลบ คือการใช้โดยบุคคลหนึ่งหรือหลายคนส่งผลกระทบต่อผู้อื่นที่ต้องใช้สิ่งนี้ด้วย ในบางกรณี จึงต้องมีการกำหนดเงื่อนไขบางอย่างในการใช้ เช่น จำกัดการใช้ถนนบางสายในบางเวลา ทั้งที่ถนนดังกล่าวเป็นถนนหลวงที่ทุกคนมีสิทธิ์ใช้ได้ หรือห้ามจับปลาในแม่น้ำลำคลองในบางฤดู เป็นต้น

      ง. สินค้าหรือบริการที่เป็นของส่วนรวมที่ต้องใช้ร่วมกัน(collective goods)

       สินค้าสาธารณะในลักษณะนี้ ถือกันว่าเป็นสินค้าสาธารณะบริสุทธิ์(pure public goods) สินค้าประเภทนี้มีคุณสมบัติเป็นสินค้าสาธารณะอย่างครบถ้วนคือ ใครใคร่ใช้ใช้ ผู้ที่ไม่ชอบก็ไปสามารถห้ามไม่ให้มีการผลิตสินค้าเหล่านี้ได้ ผู้ผลิตก็ไม่สามารถไปตามเก็บเงินค่าใช้สินค้าหรือบริการจากผู้ใช้ใดๆได้. บางคนใช้มาก บางคนใช้น้อย ก็ไม่ส่งผลกระทบต่อการผลิตสินค้าสาธารณะในลักษณะนี้. ตัวอย่างสินค้าสาธารณะประเภทนี้ คือการป้องกันประเทศ การรักษาความสงบเรียบร้อยของสังคมโดยรัฐบาล. โดยทั่วไปสินค้าสาธารณะลักษณะนี้จะเกิดขึ้นได้โดยการผลิตหรือการจัดหาให้โดยรัฐบาล และไม่มีเอกชนรายใดยินดีผลิต แต่รัฐบาลก็สามารถว่าจ้างให้กิจการในภาคเอกชนทำการผลิตสินค้าเหล่านี้ โดยจ่ายผลตอบแทนหรือค่าชดเชยให้