สุรชาติ บำรุงสุข : มายาคติปฏิรูปทหาร! ความจริง vs ความเชื่อ

ที่มา มติชนสุดสัปดาห์ ฉบับวันที่ 20 – 26 กรกฎาคม 2561
คอลัมน์ ยุทธบทความ
ผู้เขียน สุรชาติ บำรุงสุข
เผยแพร่ วันพฤหัสที่ 26 กรกฎาคม พ.ศ.2561
“เมื่อผมเป็นนายทหารเด็กๆ ผมถูกสอนว่าถ้าเรามีกำลังทางอากาศที่เหนือกว่า มีกำลังทางบกที่เหนือกว่า และมีกำลังทางเรือที่เหนือกว่า เราชนะ แต่ในเวียดนาม เรามีกำลังทางอากาศที่เหนือกว่า มีกำลังทางบกที่เหนือกว่า และมีกำลังทางเรือที่เหนือกว่า เราแพ้ สิ่งเหล่านี้ทำให้ผมตระหนักว่า มีบางสิ่งบางอย่างที่ต้องอธิบายมากกว่านั้น”

นาวาอากาศเอก John Boyd

นักยุทธศาสตร์ร่วมสมัยชาวอเมริกัน

กล่าวนำ

การจะปฏิรูปกองทัพให้สำเร็จได้นั้น เราอาจจะต้องเริ่มจากคำถามง่ายๆ ว่า “การปฏิรูปกองทัพคืออะไร?” เพราะการตอบคำถามเช่นนี้จะนำไปสู่การกำหนดนิยามใหม่อันจะเป็นเงื่อนไขสำคัญที่ก่อให้เกิดความเข้าใจร่วมกันว่า “เราจะปฏิรูปอะไรกองทัพ”

และในขณะเดียวกันก็จะนำไปสู่ความชัดเจนว่าเราจะปฏิรูปไปในทิศทางใด

บทความนี้จะทดลองนำเสนอประเด็นที่อาจเป็นดัง “มายาคติ” ว่าการกระทำต่อไปนี้เป็นการปฏิรูปทหาร

ปัญหาและมายาคติการปฏิรูป

การปฏิรูปกองทัพการเมือง-การทหาร หมายถึง การพัฒนากองทัพในมิติต่างๆ หรือเป็นการสร้างกองทัพให้มีประสิทธิภาพในทางการยุทธ์ หรือการปฏิรูปทหารคือการทำให้กองทัพมีขีดความสามารถมากขึ้นเพื่อให้บรรลุภารกิจทางทหารที่ถูกกำหนดไว้

แต่ในหลายครั้ง เรามักจะสับสนระหว่าง “ความจริง” และ “ความเชื่อในแบบมายาคติ”

ซึ่งเห็นตัวอย่างจาก 4 สำนักคิดดังต่อไปนี้

(1)สำนักเทคโนโลยีนิยม : การปฏิรูปกองทัพคือการมีเทคโนโลยีทหารสมรรถนะสูง

การปฏิรูปกองทัพมักจะถูกนำเสนอในบริบทของการสร้างกองทัพให้เป็น “กองทัพไฮเทค” โดยมักจะมีพื้นฐานความคิดอยู่ตลอดเวลาว่า การทำให้กองทัพเป็นดังภาพยนตร์ “สตาร์วอร์ส” ที่การต่อสู้ล้วนแต่ดำเนินไปโดยอาศัยเทคโนโลยีทหารสมรรถนะสูงเป็นเครื่องมือจะเป็นเงื่อนไขที่จะทำให้ได้รับชัยชนะในสงคราม

แนวความคิดเช่นนี้มักจะนำไปสู่ความเชื่อพื้นฐานที่ว่า สงครามถูกชี้ขาดด้วยเทคโนโลยีที่เหนือกว่า โดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้ที่ชื่นชอบแนวคิดเช่นนี้หรืออาจจะเรียกว่า “สำนักเทคโนโลยีนิยม” โดยอาจจะถือเอาตัวแบบจากยุทธการพายุทะเลทราย “Desert Storm Operation” ในปี 1991 เป็นตัวแบบว่าชัยชนะของกองทัพสหรัฐอเมริกาเกิดขึ้นจากความเหนือกว่าของเทคโนโลยีทหาร

ในอีกด้านหนึ่งแนวคิดนี้ถูกอธิบายภายใต้แนวคิดในเรื่องของ “การปฏิวัติในกิจการทหาร” (Revolution in Military Affairs หรือ RMA) ที่สร้างภาพให้เห็นถึงบทบาทของเทคโนโลยีและอาวุธสมรรถนะสูงแบบต่างๆ ที่ถูกนำมาใช้ในการยุทธ์ในปี 1991 จนปฏิบัติการทางทหารที่เกิดขึ้นกลายเป็น “การปฏิวัติ” การสงครามในตัวเอง ซึ่งก็คงไม่ผิดนักที่จะกล่าวว่า นักคิดในสำนักนี้ยึดติดอยู่กับความเปลี่ยนแปลงของปัจจัยทางเทคโนโลยีเป็นเงื่อนไขสำคัญ หรือถือว่าเทคโนโลยีเป็นปัจจัยชี้ขาดการแพ้/ชนะในสงคราม

ดังเช่นปรากฏการณ์ที่ถูกสร้างให้เป็นคำขวัญเพื่อตอกย้ำทิศทางดังกล่าว ได้แก่ “หนึ่งลูก หนึ่งเป้าหมาย” (one bomb, one target)

ซึ่งก็เป็นการบ่งบอกถึงขีดความสามารถของระเบิดสมัยใหม่ หรือ “ระเบิดฉลาด” (smart bombs)

และคงต้องยอมรับว่าระบบนำวิถีของอาวุธสมัยใหม่ทำให้อาวุธมีความ “ฉลาด” มากขึ้น (หรือกลายเป็น smart weapon)

ที่การทิ้งระเบิดทำลายเป้าหมาย 1 แห่งนั้น ไม่ได้ต้องการระเบิดจากเครื่องบินเป็นจำนวนมาก เหมือนในยุคสงครามโลกครั้งที่ 2 สงครามเกาหลี หรือสงครามเวียดนาม จนปรากฏการณ์ “หนึ่งลูก หนึ่งเป้าหมาย” กลายเป็นความเชื่อหลักว่าสงครามได้ถูกปฏิวัติแล้วจากความก้าวหน้าของเทคโนโลยีทหารแต่เพียงปัจจัยเดียว

เราอาจจะพบในความเป็นจริงว่าเป้าหมายทางทหารไม่เคยถูกทำลายด้วยระเบิดเพียงลูกเดียวอย่างที่นักเทคโนโลยีนิยมนำเสนอแต่อย่างใด ด้วยความแข็งแกร่งของโครงสร้าง เช่น กรณีของสะพาน จะพบว่าในสงครามอ่าวเปอร์เซียอาจจะต้องใช้ระเบิดจากอากาศยานโดยเฉลี่ยสูงถึง 10 ตันเพื่อทำลายหนึ่งเป้าหมายดังกล่าว

ดังนั้น เราอาจจะพบในโลกแห่งความเป็นจริงของวิทยาการทหารว่า แม้เทคโนโลยีจะทำให้กองทัพมีความทันสมัย แต่เทคโนโลยีสมรรถนะสูงเพียงปัจจัยเดียวมิใช่เป็นเงื่อนไขของ “การปฏิบัติการสงคราม” และที่สำคัญเทคโนโลยีก็ไม่ใช่ปัจจัยที่จะทำให้เกิดการปฏิรูปกองทัพได้จริง

เราอาจจะต้องตระหนักว่าการปฏิวัติทางทหารจะเกิดขึ้นจริงได้ จะต้องมีบริบทของการสร้างนวัตกรรมทางความคิดในทางทหาร เช่น แบบแผนการยุทธ์ที่แตกต่างไปจากเดิมและมีลักษณะเป็นนวัตกรรม จนนำไปสู่ชัยชนะ

เพราะสงครามไม่อาจรบได้ด้วยเพียงการมีเทคโนโลยีทหารที่เหนือกว่า โดยขาดแนวคิดการยุทธ์ในสนามใหม่รองรับต่อการมีและใช้เทคโนโลยีดังกล่าว

(2)สำนักงบประมาณนิยม : การปฏิรูปกองทัพคือการมีงบประมาณทหารมากขึ้น

สำหรับผู้ที่มองผ่านมิติด้านการเงิน ซึ่งอาจจะเรียกเป็น “สำนักงบประมาณนิยม” อาจจะมีแนวความคิดว่า การทำให้กองทัพได้รับงบประมาณมากขึ้นเป็นรูปแบบหนึ่งของการปฏิรูปกองทัพ เพราะมีพื้นฐานความเชื่อง่ายๆ ว่า กองทัพที่มีงบประมาณมากย่อมชนะกองทัพที่มีงบประมาณน้อย

สมมติฐานเช่นนี้เป็นประเด็นที่ท้าทายอย่างยิ่ง หรือมีความเชื่ออย่างง่ายๆ ว่า การแสดงออกถึงเจตจำนงทางการเมืองของรัฐบาลในการป้องกันประเทศ ก็คือการจัดสรรงบประมาณทหารเป็นจำนวนมากให้แก่กองทัพ

แต่หากพิจารณาในความเป็นจริง เราอาจจะพบว่า งบประมาณทหารไม่เป็นปัจจัยที่บ่งบอกถึงคุณภาพของกำลังรบเสมอไป

และที่สำคัญปริมาณงบประมาณก็ไม่ได้มีนัยโดยตรงต่อการตัดสินผลของสงครามแต่อย่างใด

และหากมีงบประมาณมาก แต่ใช้อย่างไม่มีประสิทธิภาพ ก็ไม่เป็นผลบวก

ในประวัติศาสตร์สงคราม กองทัพที่ได้รับงบประมาณทหารน้อยอาจจะเป็นกองทัพที่มีคุณภาพ หรือในขณะเดียวกันกองทัพที่ได้รับงบประมาณทหารมากก็อาจเป็นกองทัพที่ไม่มีคุณภาพได้เช่นกัน เพราะถ้าเราคิดว่าการได้รับงบประมาณเป็นปัจจัยชี้ขาดคุณภาพของกองทัพแล้ว เราก็อาจพบความเป็นจริงที่ขัดแย้งกับสมมติฐานดังกล่าวได้ไม่ยากนัก

กล่าวคือ กองทัพที่รวยกว่าไม่จำเป็นต้องชนะสงครามเสมอไป เพราะถ้ายึดแนวคิดเช่นนี้ กองทัพฝรั่งเศสและอังกฤษน่าจะเป็นฝ่ายชนะในการยุทธ์ในปี พ.ศ.2483 (ค.ศ.1940)

เช่นเดียวกันกองทัพสหรัฐอเมริกาก็ต้องชนะสงครามเวียดนาม หรือกองทัพสหภาพโซเวียตก็ต้องชนะสงครามอัฟกานิสถาน แต่ผลกลับเป็นความพ่ายแพ้ของกองทัพของรัฐมหาอำนาจใหญ่ที่มีงบประมาณจำนวนมาก

ดังนั้น เราอาจจะต้องสร้างสมมติฐานใหม่ที่เป็นจริงว่า งบประมาณไม่ใช่ปัจจัยชี้ขาดถึงชัยชนะในการสงครามเสมอไป จนอาจจะต้องยกเลิกวิธีคิดแบบเก่าที่เชื่อว่าการปฏิรูปทหารคือการทำให้กองทัพได้รับงบประมาณสนับสนุนเป็นจำนวนมาก และการมีงบประมาณจำนวนมากจะเป็นปัจจัยที่นำไปสู่ชัยชนะ หรือการมีเงินมากไม่ได้หมายถึงการมีประสิทธิภาพมาก

สำหรับกองทัพในประเทศกำลังพัฒนา งบประมาณทหารจำนวนมากอาจจะกลายเป็นปัญหาของการคอร์รัปชั่น และอาจเป็นปัญหาความไม่โปร่งใสในกระบวนการใช้งบประมาณเช่นนี้

ดังนั้น การปฏิรูปทหารในบริบทนี้ จึงมีนัยโดยตรงถึงการทำให้องค์กรทหารมีความโปร่งใสและเป็นองค์กรที่สามารถตรวจสอบได้ (accountability) โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องของการใช้งบประมาณ ซึ่งแต่เดิมมักจะถือกันเป็นพื้นฐานเสมอว่า งบประมาณทหารเป็น “ความลับ” จึงไม่จำเป็นต้องผ่านกระบวนการตรวจสอบทางการเมือง

แต่ในสังคมประชาธิปไตย กิจกรรมของกองทัพเป็นประเด็นที่ถูกจัดให้อยู่ในกรอบของ “ธรรมาภิบาลความมั่นคง” (security governance) ที่จะต้องโปร่งใส และสามารถตรวจสอบได้ เช่น ในเรื่องของการจัดซื้อจัดหายุทโธปกรณ์ การซ่อมสร้างยุทโธปกรณ์ เป็นต้น

(3)สำนักอาวุธนิยม : การปฏิรูปกองทัพคือการมีอาวุธสมัยใหม่ราคาแพง

สำนักคิดแนวนี้คล้ายกับสำนักเทคโนโลยีนิยม เพราะมีความเชื่อแต่เดิมเป็นพื้นฐานว่า ความสำเร็จของการปฏิรูปกองทัพคือการทำให้กองทัพมีอาวุธที่มีเทคโนโลยีสมรรถนะสูงและราคาแพงไว้ในประจำการ แต่หลายครั้งในสนามรบกลับพบว่า อาวุธที่มีราคาถูกกว่าอาจจะมีประสิทธิภาพมากกว่าอาวุธราคาแพงก็ได้

ตัวอย่างของรถถังในสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นกรณีศึกษาที่ดี ดังจะพบว่า รถถังของสหภาพโซเวียตแบบที-34 (T-34) ซึ่งถูกออกแบบง่ายๆ และมีราคาถูกนั้น กลับดีกว่ารถถังของเยอรมนีที่มีราคาสูง ไม่ว่าจะเป็นรถถังแบบแพนเซอร์ (Panzer) มาร์ก 3 หรือมาร์ก 4 ก็ตาม

หรือนักวิจารณ์บางคนประเมินว่า รถถังที-34 มีประสิทธิภาพมากกว่ารถถังหนักอย่างแพนเธอร์ (Panther) ของกองทัพเยอรมัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องของความคล่องตัวในการดำเนินกลยุทธ์ในสนามรบ

ซึ่งต้องยอมรับว่าการออกแบบอย่างง่ายๆ และทำให้รถถังมีราคาถูกของผู้สร้างชาวรัสเซียนั้น มาพร้อมกับประสิทธิภาพในการยุทธ์ และในขณะเดียวกันก็พบว่า รถถังหนักของเยอรมนีนั้น ราคาแพงและยุ่งยากเกินไปในการใช้และบำรุงรักษา

ในทางกลับกันอาวุธราคาแพงอาจหมายถึงความยุ่งยากและความสลับซับซ้อนในการใช้งาน และในทางเทคโนโลยีต้องตระหนักเสมอว่า ความยุ่งยากคือการไว้วางใจไม่ได้

และในขณะเดียวกันก็ทำให้เกิดปัญหาในกระบวนการผลิตและในกระบวนการใช้ไม่แตกต่างกัน

ฉะนั้น การปฏิรูปกองทัพจึงมิได้หมายถึงการทำให้กองทัพได้รับอาวุธสมรรถนะสูงราคาแพงเสมอไป

อีกตัวอย่างหนึ่งที่ยืนยันในกรณีนี้ก็คือ ในสงครามทางอากาศเหนือเลบานอนในปี 2525 นักบินอิสราเอลใช้เครื่องบินรบแบบเอฟ-15 และเอฟ-16 ของสหรัฐ ในขณะที่นักบินซีเรียใช้เครื่องมิกของโซเวียต

เราอาจจะสรุปได้ว่านักบินอิสราเอลชนะเพราะใช้เครื่องบินรบที่ดีกว่าและแพงกว่าของสหรัฐ ก็เป็นความจริงในด้านอาวุธ

แต่ผู้นำทางทหารของอิสราเอลเชื่อว่า ผลจากการฝึกอย่างหนักเพื่อสร้างประสิทธิภาพของนักบินอิสราเอลนั้น แม้พวกเขาจะบินด้วยเครื่องมิก และนักบินซีเรียบินด้วยเครื่องบินรบของอเมริกัน พวกเขาก็จะยังเป็นฝ่ายชนะไม่แตกต่างจากเดิม

ถ้าเรายอมรับสมมติฐานจากปรากฏการณ์ที่เป็นรูปธรรมเช่นนี้แล้ว ก็อาจสรุปได้ในอีกด้านหนึ่งได้ว่า คุณภาพกำลังพลเป็นปัจจัยสำคัญและอาจจะเป็นปัจจัยหลักที่ชี้ขาดชัยชนะในสงคราม มากกว่าขีดความสามารถทางเทคโนโลยีของระบบอาวุธ

ฉะนั้น การปฏิรูปกองทัพจึงมิใช่การทำให้กองทัพมีอาวุธราคาแพงเข้าประจำการ แต่เป็นการยกระดับขีดความสามารถของผู้ใช้อาวุธต่างหาก

(4)สำนักโครงสร้างนิยม : การจัดองค์กรทหารใหม่คือการปฏิรูปกองทัพในตัวเอง

สำนักโครงสร้างนิยมมองว่าการจัดองค์กรใหม่คือการปฏิรูปในตัวเอง ความเชื่อเช่นนี้อาจจะจริงและไม่จริงได้พอๆ กัน

ในความเป็นจริงการจัดองค์กรใหม่จะเป็นการปฏิรูปก็ต่อเมื่อการจัดที่เกิดขึ้นนั้น ได้ก่อให้เกิดความเปลี่ยนแปลงเชิงบวก หรือสามารถแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นภายในองค์กรได้

หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ การจัดองค์กรใหม่จะเป็นการปฏิรูปเมื่อมีผลให้เกิดการเพิ่มประสิทธิภาพในการยุทธ์ หรือทำให้กองทัพลดการใช้งบประมาณลง แต่ยังคงขีดความสามารถทางทหารไว้ได้ในระดับเดิม

แต่จะต้องระมัดระวังไม่ให้การจัดองค์กรใหม่นำไปสู่การขยายตัวของระบบราชการทหารและ ก่อให้เกิดค่าใช้จ่ายที่เพิ่มสูงขึ้น หรือประสิทธิภาพขององค์กรทหารลดลง

ดังนั้น การจัดองค์กรใหม่จะต้องไม่ถูกทำให้เป็นเพียง “การจัดห้องทำงานใหม่” ที่ไม่ก่อให้เกิดประสิทธิภาพใดๆ ทั้งสิ้น และจะต้องไม่ทำให้การจัดองค์กรใหม่เป็นเพียง “การแต่งหน้า” ที่ไม่ได้นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงแต่อย่างใด

การปฏิรูปจะต้องไม่ใช่ “cosmetic change”

และจะต้องไม่ทำให้การจัดเช่นนี้นำไปสู่การรวมศูนย์อำนาจ และกลายเป็นการสร้างปัญหาซ้ำซ้อน จนทำให้การปฏิรูปทหารเป็นเพียงการขยายองค์กรและรวมศูนย์อำนาจ

ซึ่งในที่สุดก็จะนำไปสู่ความล้มเหลวของการปฏิรูปอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

ข้อควรคำนึง

สิ่งที่กล่าวในข้างต้นเป็นปัญหาสำคัญของการปฏิรูป นักปฏิรูปเองจะต้องไม่หลงทางและเข้าใจว่าการมีเทคโนโลยีสมรรถนะสูง การมีงบประมาณสูงขึ้น การมีอาวุธราคาแพง และการมีองค์กรใหม่เป็นการปฏิรูปทหารในตัวเอง

ทั้งที่ในความเป็นจริงปัจจัยแต่ละส่วนทั้งสี่ประการในการปฏิรูปทหารคือ “มายาคติ” ที่เป็นปัจจัยแห่งความล้มเหลว มากกว่าจะเป็นเงื่อนไขของความสำเร็จในการปฏิรูปทหาร!

ที่มา: https://www.matichonweekly.com/column/article_120777