เลบานอน:เมื่อโครงสร้างอำนาจปี 1932 ปะทะกับความเป็นจริงประชากรปี 2026

กรณีศึกษาว่าทำไมการปลดอาวุธ Hezbollah ไม่ใช่แค่ปัญหาความมั่นคง แต่คือคำถามเรื่องการกระจายอำนาจที่ไม่มีใครกล้าแก้มา 35 ปี

ทีมงานกองบรรณาธิการinewhorizon

 

บทนำ: ปัญหาที่ลึกกว่าปืนและกระสุน

เมื่อพูดถึงวิกฤตเลบานอนในปัจจุบัน สื่อกระแสหลักมักโฟกัสที่คำถามเฉพาะหน้า เช่น Hezbollah จะปลดอาวุธหรือไม่ อิสราเอลจะถอนทหารเมื่อไร หรือ MOU สหรัฐฯ-อิหร่านจะกระทบเลบานอนอย่างไร แต่คำถามเหล่านี้ล้วนเป็นอาการของปัญหาที่ใหญ่กว่าและเก่ากว่ามาก คือโครงสร้างการแบ่งอำนาจทางการเมืองของเลบานอนที่ยังคงยึดตามสำมะโนประชากรปี 1932 ทั้งที่ความเป็นจริงทางประชากรเปลี่ยนไปอย่างสิ้นเชิงแล้วในรอบเก้าสิบกว่าปีที่ผ่านมา

บทความนี้จะวิเคราะห์ว่าระบบโควต้านิกาย (confessionalism) ของเลบานอนทำงานอย่างไร เหตุใดมันจึงไม่เคยถูกปรับปรุงให้ตรงกับความเป็นจริง และเหตุใดโครงสร้างนี้เองอาจเป็นคำอธิบายที่ลึกที่สุดว่าทำไม Hezbollah จึงไม่มีแรงจูงใจจะปลดอาวุธและรวมเข้ากับกองทัพแห่งชาติ แม้จะถูกอิสราเอลถล่มจนอ่อนกำลังลงมากแล้วก็ตาม

รากฐาน: สำมะโนปี 1932 ที่ไม่มีใครกล้าทำใหม่

ระบบการเมืองเลบานอนทั้งหมดตั้งอยู่บนกติกาแห่งชาติปี 1943 (National Pact) ซึ่งเป็นข้อตกลงไม่เป็นทางการระหว่างผู้นำนิกายต่างๆ โดยใช้ผลสำมะโนประชากรที่ทำขึ้นในปี 1932 ภายใต้อาณัติฝรั่งเศสเป็นฐานคำนวณสัดส่วนอำนาจ ผลสำมะโนครั้งนั้นพบว่าคริสเตียนเป็นเสียงข้างมากเล็กน้อยที่ประมาณ 51 เปอร์เซ็นต์ จึงนำไปสู่การกำหนดตำแหน่งสำคัญของรัฐตามนิกาย

• ประธานาธิบดีและผู้บัญชาการทหารสูงสุด สงวนให้คาทอลิกมารอไนต์
• นายกรัฐมนตรี สงวนให้มุสลิมสุหนี่
• ประธานสภาผู้แทนราษฎร สงวนให้มุสลิมชีอะห์
• รองประธานสภาและรองนายกรัฐมนตรี สงวนให้กรีกออร์โธดอกซ์
• เสนาธิการทหาร (General Staff) สงวนให้ดรุย ซึ่งเป็นมรดกจากระบบทวิภาคีมารอไนต์-ดรุยที่ปกครอง Mount Lebanon มาตั้งแต่ศตวรรษที่ 18

ที่สำคัญคือ เลบานอนไม่เคยจัดทำสำมะโนประชากรอย่างเป็นทางการอีกเลยนับจากปี 1932 เพราะการทำสำมะโนใหม่เท่ากับเปิดเผยตัวเลขจริงที่จะเขย่าฐานอำนาจของทุกกลุ่มที่ถือครองตำแหน่งอยู่ในปัจจุบัน

ข้อตกลงตาอิฟ 1989: แก้ผิดจุด

หลังสงครามกลางเมืองนาน 15 ปี ข้อตกลงตาอิฟปี 1989 ถูกยกย่องว่าเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญที่นำเลบานอนกลับสู่สันติภาพ แต่ในมุมของความสมดุลทางอำนาจ ข้อตกลงนี้แก้ปัญหาผิดจุด มันเพียงปรับสัดส่วนที่นั่งในสภาจากเดิมที่คริสเตียนได้เปรียบมุสลิมในอัตรา 6 ต่อ 5 ให้เท่ากันที่ 50-50 โดยไม่สนใจความเป็นจริงทางประชากรที่เปลี่ยนไปแล้วในขณะนั้น

ปัญหาคือรัฐธรรมนูญยังคงรับประกันที่นั่งครึ่งหนึ่งของสภาให้คริสเตียน ทั้งที่ประมาณการในปัจจุบันชี้ว่าคริสเตียนอาจมีสัดส่วนเพียงประมาณร้อยละ 15 ถึง 30 ของประชากรเท่านั้น ขึ้นอยู่กับแหล่งข้อมูลที่ใช้อ้างอิง ระบบจึงขังอำนาจไว้ในมือของกลุ่มที่มีประชากรน้อยกว่าความเป็นจริงมาก และทำให้กลุ่มเสียงข้างมากแท้จริงมีปากเสียงในระบบทางการน้อยกว่าที่ควรจะเป็น

ตารางสรุป: ใครถือตำแหน่งอะไร และทำไม

ตำแหน่ง	นิกายที่สงวนไว้	หมายเหตุ
ประธานาธิบดี	มารอไนต์คาทอลิก	กำหนดตามสำมะโนปี 1932 ที่ระบุคริสเตียนเป็นเสียงข้างมาก
ผู้บัญชาการทหารสูงสุด	มารอไนต์คาทอลิก	ผูกกับตำแหน่งประธานาธิบดีในเชิงสัญลักษณ์อำนาจ
นายกรัฐมนตรี	สุหนี่	ตำแหน่งบริหารสูงสุดฝ่ายมุสลิม
ประธานสภาผู้แทนราษฎร	ชีอะห์	ตำแหน่งสูงสุดเดียวที่ชีอะห์ได้รับตามโควต้าเดิม
เสนาธิการทหาร (General Staff)	ดรุย	มรดกจากระบบทวิภาคีมารอไนต์-ดรุยในประวัติศาสตร์

 

การเปลี่ยนแปลงประชากรที่ระบบไม่ยอมรับรู้

สิ่งที่ทำให้ระบบนี้ตึงเครียดมากขึ้นทุกปีคือทิศทางการเปลี่ยนแปลงประชากรที่ตรงกันข้ามกันระหว่างกลุ่มต่างๆ ตารางด้านล่างแสดงภาพรวมอย่างคร่าวๆ

กลุ่ม	สัดส่วนปี 1932	สัดส่วนปัจจุบัน (ประมาณการ)
คริสเตียน (รวมมารอไนต์)	ประมาณ 51%	ประมาณ 28-30%
มุสลิมชีอะห์	ประมาณ 1 ใน 3 ของประเทศ	ใกล้เคียงกลุ่มใหญ่ที่สุด (ราว 1 ใน 3 ของประชากร)
มุสลิมสุหนี่	ประมาณ 1 ใน 3 ของประเทศ	ใกล้เคียงสัดส่วนเดิม
ดรุย	ประมาณ 7%	ประมาณ 5%

 

ชุมชนชีอะห์ในอดีตคือกลุ่มที่ถูกกีดกันมากที่สุดทั้งทางเศรษฐกิจและการเมือง เมื่อเทียบกับสุหนี่และคริสเตียน จนกระทั่งถูกปลุกพลังจากการปฏิวัติอิหร่านในปี 1979 และการนำของผู้นำท้องถิ่นที่เข้มแข็ง ซึ่งองค์กรเหล่านี้ในที่สุดเติบโตกลายเป็น Hezbollah ที่ได้รับการสนับสนุนจากอิหร่านและซีเรีย กล่าวอีกแบบหนึ่ง Hezbollah ไม่ได้ถือกำเนิดขึ้นเพราะอิหร่านต้องการมีพวกและปกป้องชาวชีอะห์ในเลบานอนเพียงอย่างเดียว แต่เกิดขึ้นเพราะมีสุญญากาศทางอำนาจที่ชีอะห์ถูกกีดกันมานานจนรอช่องว่างให้ผู้เล่นภายนอกเข้ามาเติมเต็ม และอิหร่านเป็นผู้เติมเต็มช่องว่างนั้นได้สำเร็จในที่สุด

ในทางตรงกันข้าม ชุมชนดรุยกำลังหดตัวลงอย่างต่อเนื่อง จากประมาณร้อยละ 7 ของประชากรในปี 1932 เหลือประมาณร้อยละ 5 ในปัจจุบัน เช่นเดียวกับชนกลุ่มน้อยที่ไม่ใช่มุสลิมอื่นๆ ในภูมิภาคเลแวนต์ ที่น่าสนใจคือแม้ฐานประชากรจะหดตัว แต่ตำแหน่งเสนาธิการทหารที่สงวนไว้ให้ดรุยยังคงอยู่เช่นเดิม ไม่มีการเรียกร้องให้ปรับลดสัดส่วนตามจำนวนประชากรที่แท้จริง เช่นเดียวกับที่ไม่มีการเพิ่มสัดส่วนให้ชีอะห์ตามจำนวนประชากรที่ขยายตัว ระบบทั้งหมดจึงแช่แข็งอยู่กับความเป็นจริงของปี 1932 ไม่ว่ากลุ่มใดจะเติบโตหรือหดตัวลงเพียงใดก็ตาม

วิกฤตผู้นำที่ซ้อนทับปัญหาเชิงโครงสร้าง: กรณีดรุย

ความถดถอยของดรุยไม่ได้มีสาเหตุจากตัวเลขประชากรเพียงอย่างเดียว แต่ซ้อนทับด้วยวิกฤตผู้นำ ตระกูลจุมบลาตซึ่งครองความเป็นผู้นำทางการเมืองของดรุยมากว่า 46 ปีผ่านพรรค Progressive Socialist Party กำลังเผชิญปัญหาการสืบทอดตำแหน่ง ทายาทรุ่นใหม่ที่แสดงความไม่ต้องการรับช่วงบทบาทผู้นำชุมชนซ้ำแล้วซ้ำเล่า จนผู้นำคนปัจจุบันต้องประกาศวางมือออกจากตำแหน่งหัวหน้าพรรคอย่างเป็นทางการ ยิ่งตอกย้ำว่าระบบการเมืองแบบตระกูลที่ผูกขาดอำนาจไว้กับครอบครัวใดครอบครัวหนึ่งมานานหลายสิบปี ไม่สามารถปรับตัวรับมือกับการเปลี่ยนแปลงของยุคสมัยได้ทันท่วงที

เพดานที่มองไม่เห็น: เหตุผลที่ลึกกว่าอุดมการณ์ที่ Hezbollah ไม่ยอมรวมกับกองทัพ

เมื่อนำโครงสร้างตำแหน่งทหารมาเทียบกับสัดส่วนประชากรจริง จะเห็นความขัดแย้งเชิงตรรกะที่สำคัญอย่างยิ่ง ตำแหน่งทหารระดับสูงสุดทั้งสองตำแหน่งของประเทศถูกสงวนไว้แล้วโดยกลุ่มอื่น คือผู้บัญชาการทหารสูงสุดเป็นมารอไนต์ และเสนาธิการทหารเป็นดรุย ขณะที่ชีอะห์ ซึ่งปัจจุบันมีสัดส่วนประชากรใกล้เคียงหรือมากที่สุดในประเทศ ไม่มีเพดานตำแหน่งทหารสูงสุดเชิงโครงสร้างเป็นของตนเองเลยในระบบนี้

ข้อเสนอที่ให้สมาชิก Hezbollah เข้ารับการฝึกและรวมเข้าเป็นส่วนหนึ่งของกองทัพแห่งชาติ จึงมีนัยที่ลึกกว่าการปลดอาวุธทางเทคนิค หาก Hezbollah ยอมตามข้อเสนอนี้ พวกเขาจะเปลี่ยนจากการเป็นกองกำลังที่มีสายบังคับบัญชาเป็นของตนเองทั้งหมด ไปเป็นทหารที่อยู่ภายใต้ผู้บังคับบัญชาจากนิกายอื่นเสมอตามโครงสร้างเดิม ไม่ว่าจะมีจำนวนกำลังพลมากเพียงใดก็ตาม ในมุมของ Hezbollah และผู้สนับสนุน การรวมเข้ากองทัพในเงื่อนไขเช่นนี้จึงไม่ใช่การยกระดับสถานะ แต่คือการลดสถานะลงในเชิงโครงสร้างอำนาจ แม้จะมีกำลังคนมากกว่า แต่ยังต้องอยู่ใต้เพดานที่กลุ่มซึ่งมีประชากรน้อยกว่าครองอยู่

คำถามที่แท้จริงไม่ใช่แค่ “Hezbollah จะวางอาวุธหรือไม่” แต่คือ “ชีอะห์ในเลบานอนจะมีเพดานอำนาจทางทหารเชิงโครงสร้างเป็นของตนเองหรือไม่” ตราบใดที่คำถามนี้ยังไม่มีคำตอบ การเจรจาปลดอาวุธจะวนเวียนอยู่กับปัญหาความมั่นคงเชิงยุทธวิธีไปเรื่อยๆ โดยไม่แตะรากที่แท้จริงของปัญหา

ทางตันที่ไม่มีใครยอมขยับก่อน

สถานการณ์ปัจจุบันสร้างวงจรอุบาทว์ที่ยากต่อการคลี่คลาย รัฐบาลเลบานอนภายใต้ประธานาธิบดี Joseph Aoun ติดอยู่ระหว่างแรงกดดันสองทาง ด้านหนึ่งคือสหรัฐฯ ที่เร่งให้ปลดอาวุธ Hezbollah ให้เร็วขึ้น อีกด้านคือ Hezbollah ที่ปฏิเสธการปลดอาวุธทั่วประเทศและยืนกรานว่าอิสราเอลต้องถอนทหารออกจากดินแดนเลบานอนก่อน ขณะที่อิสราเอลยังคงปฏิบัติการและยึดพื้นที่บางส่วนต่อเนื่อง โดยอ้างว่า Hezbollah ยังไม่ปลดอาวุธครบตามข้อมติคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติที่ 1701

ผลคือการกระทำที่รุกคืบของอิสราเอลกลับบ่อนทำลายกระบวนการปลดอาวุธ Hezbollah เอง เพราะยิ่งอิสราเอลไม่ถอนและลดทอนปฏิบัติการลง Hezbollah ก็ยิ่งมีข้อแก้ตัวทางการเมืองภายในที่จะไม่ปลดอาวุธ ขณะที่ฝ่ายสนับสนุน Hezbollah มองว่าการเรียกร้องปลดอาวุธจากภายนอกคือแผนของสหรัฐฯ-อิสราเอล ไม่ใช่ข้อตกลงที่เลบานอนทำกับตัวเอง สถานการณ์เช่นนี้สร้างความเสี่ยงที่จะไม่มีฝ่ายใดยอมขยับก่อน นำไปสู่ภาวะหยุดยิงเปราะบางที่อาจปะทุเป็นความรุนแรงระดับต่ำได้ตลอดเวลา

สัญญาณบวกเล็กๆ ที่ยังไม่เพียงพอ

ท่ามกลางทางตันนี้ มีสัญญาณที่น่าสนใจอยู่บ้าง ประธานสภาผู้แทนราษฎร Nabih Berri ซึ่งเป็นนักการเมืองชีอะห์ที่เป็นพันธมิตรทางการเมืองใกล้ชิดกับ Hezbollah กลับแสดงความเห็นด้วยอย่างเต็มที่ว่ารัฐควรมีอำนาจผูกขาดด้านอาวุธ สะท้อนว่าแม้แต่ในฝั่งที่ใกล้ชิด Hezbollah ที่สุดก็เริ่มยอมรับว่าสถานการณ์เปลี่ยนไปแล้วหลังจากความสูญเสียมหาศาลในสงครามที่ผ่านมา ขณะที่กองทัพแห่งชาติเลบานอนเองก็ยังคงเป็นสถาบันเดียวที่ได้รับความเชื่อถือข้ามนิกายมากที่สุดในประเทศ ผู้บัญชาการกองทัพจึงมักได้รับเลือกเป็นประธานาธิบดีต่อเนื่องมาตั้งแต่ปี 1998 เป็นสัญลักษณ์ของความเป็นกลางที่ทุกฝ่ายยังพอไว้วางใจได้บ้าง แต่ต้องเข้าใจว่ามันถูกกำหนดว่าต้องเป็นคริสเตียนมาโรไนท์เท่านั้น

นอกจากนี้ความเชื่อถือในระดับสถาบันเพียงอย่างเดียว ไม่เพียงพอที่จะแก้ปัญหาเชิงโครงสร้างที่ฝังลึกมาตั้งแต่ปี 1932 ตราบใดที่ไม่มีการเจรจาปฏิรูปโควต้าอำนาจทั้งระบบควบคู่กันไปกับการปลดอาวุธ ความไว้วางใจในกองทัพแห่งชาติเพียงลำพังก็ไม่สามารถชดเชยช่องว่างเชิงโครงสร้างที่ทำให้ชีอะห์ไม่มีเพดานอำนาจทางทหารเป็นของตนเองได้

บทสรุป: ทำไมการแก้ปัญหาเลบานอนต้องมองให้ลึกกว่าอาวุธ

กรณีศึกษานี้ชี้ให้เห็นว่าวิกฤตเลบานอนในปัจจุบันไม่สามารถเข้าใจได้อย่างสมบูรณ์ผ่านกรอบความมั่นคงระดับภูมิภาคเพียงอย่างเดียว แม้ MOU สหรัฐฯ-อิหร่านจะสำเร็จอย่างสมบูรณ์ แม้อิสราเอลจะถอนทหารออกจากเลบานอนทั้งหมด และแม้ Hezbollah จะอ่อนกำลังลงจนไม่มีศักยภาพทำสงครามต่อ ปัญหาเชิงโครงสร้างที่ทำให้ระบบการเมืองเลบานอนไม่สะท้อนความเป็นจริงทางประชากรก็จะยังคงอยู่ และจะกลายเป็นจุดอ่อนที่ผู้เล่นภายนอกรายใหม่สามารถเข้ามาฉวยใช้ประโยชน์ได้อีกในอนาคต เหมือนที่อิหร่านเคยทำได้สำเร็จกับชีอะห์ในช่วงปลายทศวรรษ 1970

คำถามที่ผู้กำหนดนโยบายและนักวิเคราะห์ควรให้ความสำคัญมากขึ้น คือเลบานอนจะกล้าเปิดการเจรจาปฏิรูประบบโควต้าอำนาจทั้งระบบหรือไม่ ซึ่งหมายถึงการกล้าทำสำมะโนประชากรอย่างเป็นทางการเป็นครั้งแรกในรอบเก้าสิบกว่าปี และกล้าเผชิญหน้ากับคำถามที่ละเอียดอ่อนที่สุดว่าอำนาจทางการเมืองและทางทหารของประเทศควรกระจายตามความเป็นจริงของประชากรอย่างไรหรือจะเป็นไปได้แค่ไหนที่จะปลดล๊อคระบบโควต้าไปเลย เพื่อให้เกิดความยืดหยุ่นสอดรับกับการเปลี่ยนแปลงประชากรของกลุ่มต่างๆ ตราบใดที่คำถามนี้ยังไม่ถูกหยิบยกขึ้นมาอย่างจริงจัง การเจรจาปลดอาวุธ Hezbollah ทุกครั้งจะยังคงเป็นเพียงการแก้ปัญหาที่ปลายเหตุ ไม่ใช่การแก้ที่รากของความขัดแย้งอย่างแท้จริง

 

เรียบเรียงประมวลแหล่งข้อมูล Brookings Institution, Atlantic Council, Washington Institute, Al Jazeera, Wikipedia (National Pact, Lebanese Druze, Lebanese Armed Forces), House of Commons Library, GIS Reports, Manara Magazine, Grokipedia และ Foundation for Defense of Democracies