ไทยกับจุดยืนและบทบาทในเวทีอาเซียน

การเดินทางกลางกระแสการเปลี่ยนผ่านสู่โลกยุคหลายขั้ว

ทหารประชาธิปไตย

การประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนที่กรุงมะนิลาในสัปดาห์นี้ กลายเป็นภาพสะท้อนที่ชัดเจนที่สุดภาพหนึ่งของสภาวะที่ภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้กำลังเผชิญ นั่นคือการถูกบีบให้ต้องรับมือกับวิกฤตซ้อนวิกฤตในเวลาเดียวกัน ทั้งสงครามสหรัฐฯ-อิหร่านและผลกระทบต่อช่องแคบฮอร์มุซ ปัญหาเมียนมาที่ยืดเยื้อมากว่าห้าปี การปะทะจีน-ฟิลิปปินส์ที่ Second Thomas Shoal และไม่น้อยไปกว่ากันคือข้อพิพาทชายแดนไทย-กัมพูชาที่ถูกยกขึ้นเป็นวาระหนึ่งของเวทีเดียวกันนี้ด้วย สำหรับไทยแล้ว สถานการณ์นี้ไม่ใช่เพียงการทดสอบนโยบายต่างประเทศตามปกติ แต่คือบททดสอบตำแหน่งแห่งที่ของไทยในระเบียบโลกที่กำลังเปลี่ยนผ่านจากขั้วเดียวสู่หลายขั้วอย่างแท้จริง

1. จุดยืนดั้งเดิมของไทย: การทูตไม้ไผ่แบบ Light Hedger

ตลอดหลายทศวรรษที่ผ่านมา ไทยวางตำแหน่งตนเองในกรอบที่นักวิชาการด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศเรียกว่า “การทูตไม้ไผ่” (bamboo diplomacy)หรือไผ่ลู่ลม คือการโอนอ่อนไปตามแรงลมของอำนาจใหญ่โดยไม่หักตัวเอง แต่ในกรอบทฤษฎีการปรับดุล (hedging) ตามแนวคิดของ Cheng-Chwee Kuik ไทยจัดอยู่ในกลุ่ม “light hedger” เช่นเดียวกับกัมพูชา ลาว เมียนมา และมาเลเซีย ซึ่งต่างจากกลุ่ม “heavy hedger” อย่างสิงคโปร์และอินโดนีเซียที่กล้าแสดงท่าทีขัดแย้งกับจีนอย่างเปิดเผยเมื่อผลประโยชน์แกนกลางถูกท้าทาย ลักษณะของ light hedger คือการเน้นเครื่องมือ economic pragmatism และ limited bandwagoning เป็นหลัก มากกว่าเครื่องมือ indirect-balancing หรือ dominance-denial งานศึกษานโยบายจีนของไทยในช่วงรัฐบาล คสช. (2014-2019) ชี้ให้เห็นชัดว่าไทยดำเนินนโยบาย return-maximizing และ risk-contingency ไปพร้อมกันจริง แต่มีน้ำหนักเอนเข้าหาจีนมากกว่าเนื่องจากเงื่อนไขความชอบธรรมทางการเมืองภายในประเทศเป็นตัวกำหนดสำคัญ ไม่ใช่การคำนวณภัยคุกคามจากภายนอกเพียงอย่างเดียว สถานะที่ไม่ใช่รัฐผู้อ้างสิทธิ์ในทะเลจีนใต้ (non-claimant) ยิ่งเอื้อให้ไทยรักษาน้ำเสียงกลางได้ง่ายกว่าเวียดนามหรือฟิลิปปินส์ ซึ่งถูกบีบให้ต้องเลือกข้างมากขึ้นเรื่อย ๆ ตามพลวัตความขัดแย้งที่ทวีความรุนแรง

2. ความท้าทายใหม่: เมื่อไทยเองกลายเป็น “กรณีศึกษา” บนเวทีเดียวกัน

จุดเปลี่ยนสำคัญของรอบนี้คือ ไทยไม่ได้อยู่ในสถานะผู้สังเกตการณ์ที่ปลอดภัยอีกต่อไป เมื่อข้อพิพาทชายแดนไทย-กัมพูชาถูกบรรจุเป็นหนึ่งในสามวาระหลักของการประชุม เคียงข้างกับปัญหาเมียนมาและทะเลจีนใต้ สถานการณ์เช่นนี้ก่อให้เกิดผลกระทบเชิงโครงสร้างต่อบทบาทไทยอย่างน้อยสองประการ

• ประการแรก ไทยสูญเสีย “อำนาจทางศีลธรรม” (moral authority) บางส่วนในการผลักดันความเป็นเอกภาพของอาเซียนต่อประเด็นทะเลจีนใต้ เพราะไทยเองก็ต้องอาศัยความปรารถนาดีของสมาชิกอื่นในการจัดการข้อพิพาทของตน การยืนกรานจุดยืนแข็งกร้าวต่อจีนหรือฟิลิปปินส์จึงมีต้นทุนทางการทูตสูงขึ้นกว่าเดิม
• ประการที่สอง เกิดภาวะที่ผลประโยชน์ของไทยเรียกร้องให้อาเซียนมี “กลไกจัดการข้อพิพาทภายในที่น่าเชื่อถือ” มากขึ้น ซึ่งเป็นผลประโยชน์ร่วมกับฟิลิปปินส์และเวียดนามในทางหลักการ แม้ประเด็นจะต่างบริบทกันโดยสิ้นเชิงก็ตาม

ผลลัพธ์คือไทยต้องเดินเกมสองชั้นพร้อมกัน ทั้งการรักษาความเป็นกลางต่อกรณีจีน-ฟิลิปปินส์ และการขอความร่วมมือจากสมาชิกอาเซียนต่อกรณีของตนเอง ซึ่งเป็นการทดสอบขีดความสามารถทางการทูตที่ไทยไม่เคยเผชิญในระดับนี้มาก่อน

3. อาเซียนในกับดักของโลกหลายขั้ว

ปรากฏการณ์ที่รัฐมนตรีต่างประเทศสหรัฐฯ และจีนนัดพบกันข้างเวทีประชุมอาเซียนพอดี ขณะที่อาเซียนกำลังพยายามออกแถลงการณ์ร่วมเรื่องทะเลจีนใต้ สะท้อนสัจธรรมของ “ศูนย์กลางอาเซียน” (ASEAN centrality) ในยุคหลายขั้วได้อย่างชัดเจน นั่นคือแม้อาเซียนจะยังเป็นเวทีที่จำเป็นสำหรับการประชุมและการสร้างบรรทัดฐานร่วม แต่ผลลัพธ์เชิงยุทธศาสตร์ที่แท้จริงมักถูกตัดสินใจบนโต๊ะทวิภาคีระหว่างมหาอำนาจ ไม่ใช่บนโต๊ะพหุภาคีของอาเซียนเอง ปรากฏการณ์นี้สอดคล้องกับกรอบ “weaponized interdependence” ที่มหาอำนาจใช้ประโยชน์จากโครงสร้างพหุภาคีเพื่อผลักดันวาระทวิภาคีของตน มากกว่าจะยอมให้เวทีพหุภาคีมีอำนาจกำหนดผลลัพธ์อย่างแท้จริง

สำหรับอาเซียนโดยรวม สิ่งที่เกิดขึ้นคือภาวะ “เอกภาพเชิงถ้อยคำ แต่แตกแยกเชิงยุทธศาสตร์” สมาชิกยังคงออกแถลงการณ์ร่วมด้วยภาษาที่นุ่มนวลและหลีกเลี่ยงการระบุชื่อจีนโดยตรง ตามธรรมเนียมฉันทามติที่ยึดถือมาตั้งแต่ปฏิญญาว่าด้วยแนวปฏิบัติของภาคีในทะเลจีนใต้ปี 2002 ขณะที่ในทางปฏิบัติ แต่ละประเทศสมาชิกกลับเดินหน้ายุทธศาสตร์การปรับดุลของตนเองอย่างเป็นเอกเทศ ฟิลิปปินส์เอียงเข้าหาสหรัฐฯ ชัดเจนขึ้นเรื่อย ๆ สิงคโปร์และอินโดนีเซียยังคงเป็น heavy hedger ที่กล้าแสดงจุดยืนขัดแย้งกับจีนเมื่อจำเป็น ส่วนไทยในฐานะ light hedger กำลังถูกบีบให้ทบทวนสูตรเดิมของตนเองท่ามกลางแรงกดดันใหม่จากปัญหาชายแดน

4. เส้นทางข้างหน้า: ไทยควรปรับยุทธศาสตร์อย่างไร

• รักษาบทบาท “ผู้อำนวยความสะดวก” (facilitator) มากกว่าผู้ตัดสิน — ดังที่ไทยแสดงให้เห็นผ่านการเป็นเจ้าภาพประชุมนอกรอบกับเมียนมาที่กรุงเทพฯ ก่อนหน้าการประชุมมะนิลา บทบาทนี้เป็นทุนทางการทูตที่ไทยยังรักษาไว้ได้ แม้ในภาวะที่ไทยเองมีข้อพิพาทค้างอยู่
• แยกกรอบการเจรจาชายแดนกัมพูชาออกจากวาทกรรมความมั่นคงทางทะเลอย่างชัดเจน เพื่อไม่ให้สองประเด็นถูกผูกโยงกันจนบั่นทอนอำนาจต่อรองของไทยในทั้งสองเวที
• ใช้สถานะ non-claimant ในทะเลจีนใต้เป็นทุนในการเสนอตัวเป็นตัวกลางเจรจากลไกจัดการข้อพิพาททางทะเลระดับภูมิภาค ซึ่งเป็นบทบาทที่ยังว่างอยู่และสอดคล้องกับผลประโยชน์ระยะยาวของไทยในฐานะรัฐการค้าที่พึ่งพาเสรีภาพในการเดินเรือ
• เตรียมกรอบนโยบายรองรับสถานการณ์ที่ ASEAN centrality อ่อนแรงลงเรื่อย ๆ โดยไม่ละทิ้งเวทีอาเซียน แต่เสริมด้วยกลไกทวิภาคีและอนุภูมิภาคคู่ขนาน เพื่อไม่ให้ผลประโยชน์ของไทยถูกกำหนดโดยผลลัพธ์การเจรจาระหว่างมหาอำนาจเพียงฝ่ายเดียว

บทสรุป

การประชุมอาเซียนที่มะนิลาสัปดาห์นี้ตอกย้ำว่าโลกหลายขั้วไม่ได้เปิดโอกาสให้รัฐขนาดกลางอย่างไทยมีพื้นที่ต่อรองมากขึ้นเสมอไป ในทางตรงกันข้าม การมีขั้วอำนาจหลายขั้วพร้อมกันกลับเพิ่มความซับซ้อนของสมการ และบีบให้ไทยต้องบริหารความสัมพันธ์หลายชั้นพร้อมกันมากกว่าเดิม ทั้งกับจีน สหรัฐฯ และเพื่อนบ้านในอาเซียนเอง ความท้าทายที่แท้จริงของไทยจึงไม่ใช่การเลือกข้างระหว่างมหาอำนาจอีกต่อไป แต่คือการรักษาความน่าเชื่อถือในบทบาทตัวกลาง ท่ามกลางสถานการณ์ที่ไทยเองก็เป็นหนึ่งในโจทย์ที่ต้องอาศัยความไว้วางใจจากภูมิภาคเช่นกัน

ที่สำคัญคือไทยต้องไม่สร้างเงื่อนไขให้เป็นจุดสนใจของความขัดแย้งในเชิงภูมิรัฐศาสตร์ระหว่างขั้วอำนาจต่างๆ เช่นการอนุญาตให้มีการตั้งฐานทัพ หรือทางผ่านของกิจกรรมทางทหาร เช่น โครงการคลองไทย หรือแลนด์บริดจ์ เพราะมันจะนำมาสู่กับดักของการเลือกข้าง ซึ่งไม่เป็นผลดีต่อจุดยืนและความมั่นคงของไทยท่ามกลางกระแสลมแรงของความขัดแย้งจากการเปลี่ยนแปลงของโลกไปสู่สภาพหลายขั้ว